行政決策法治化程度有所提高，但依然存在四大突出問(wèn)題
《報(bào)告》對(duì)中國(guó)100個(gè)重要城市年度內(nèi)的法治政府建設(shè)狀況進(jìn)行了觀測(cè)和評(píng)估，針對(duì)法治政府建設(shè)中各方面存在的主要問(wèn)題進(jìn)行了梳理和分析。報(bào)告指出,當(dāng)前我國(guó)行政決策存在四大問(wèn)題，包括合法性審查中借助“外腦”進(jìn)行審查的比例較低、集體決策的程序欠缺、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不被重視、專(zhuān)家公平遴選機(jī)制未有效建立。
《報(bào)告》指出，本年度被評(píng)估城市行政決策的平均得分相較于上一年度有了很大提高，說(shuō)明行政決策的法治化進(jìn)程明顯加快。從具體制度來(lái)看，重大決策合法性審查制度和重大決策集體決定制度正處于加速建立過(guò)程中，重大決策結(jié)果公開(kāi)情況較好。
但《報(bào)告》也指出，我國(guó)行政決策依然存在一些突出問(wèn)題，主要包括：
一是合法性審查中借助“外腦”進(jìn)行審查的比例較低。在100個(gè)被評(píng)估的城市中，僅遵義等12個(gè)城市在重大決策過(guò)程中借助律師等法制機(jī)構(gòu)之外的法律顧問(wèn)進(jìn)行了合法性審查。
二是集體決策的程序欠缺。大部分城市關(guān)于集體決策的規(guī)定不完整，僅僅列舉了需要集體討論的重大決策的范圍，明確了集體決策的形式，但對(duì)集體決策的程序性規(guī)定只有寥寥數(shù)語(yǔ)，缺乏可操作性。
三是經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不被重視。部分城市的規(guī)定過(guò)于片面，大多只強(qiáng)調(diào)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，很少提及公共安全風(fēng)險(xiǎn)和網(wǎng)絡(luò)輿論風(fēng)險(xiǎn)等“新興風(fēng)險(xiǎn)”，對(duì)于經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等“傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)”也未給予足夠重視。
四是專(zhuān)家公平遴選機(jī)制未有效建立。在如何公平公正的遴選專(zhuān)家，如何保障專(zhuān)家科學(xué)、獨(dú)立的發(fā)表意見(jiàn)，如何對(duì)專(zhuān)家責(zé)任進(jìn)行有效規(guī)范等方面，大多數(shù)城市均缺乏完善的制度建設(shè)。
對(duì)此，《報(bào)告》提出，未來(lái)要大力借助“外腦”進(jìn)行合法性審查，建立并完善集體決策程序，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的體系性、全面性，建立健全專(zhuān)家公平遴選機(jī)制。決策者要堅(jiān)持合法、科學(xué)、民主、公開(kāi)決策，并落實(shí)決策追蹤制度，致力于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
行政執(zhí)法制度建設(shè)存在“部門(mén)短板”，“以罰代管”現(xiàn)象依然存在
《報(bào)告》對(duì)2017年度我國(guó)行政執(zhí)法領(lǐng)域的法治化狀況進(jìn)行了評(píng)估，評(píng)估結(jié)果顯示，2017年度“行政執(zhí)法”一級(jí)指標(biāo)的平均得分為69.03分，平均得分率為57.52%。較前兩年有一定程度的提升，但依舊處于及格線以下。
進(jìn)行縱向?qū)Ρ瓤梢园l(fā)現(xiàn)，與前兩個(gè)年度相比，本年度行政執(zhí)法在綜合執(zhí)法改革、落實(shí)重大執(zhí)法決定法制審核制度、規(guī)范執(zhí)法主體等方面取得了顯著成果，但同時(shí)還存在著下列突出問(wèn)題：
第一，執(zhí)法體制改革動(dòng)作遲緩。某些地方政府要求區(qū)縣政府完成食藥品、工商以及質(zhì)監(jiān)部門(mén)的整合，但在市一級(jí)卻并未推動(dòng)落實(shí)。部分市級(jí)綜合執(zhí)法改革“雷聲大雨點(diǎn)小”，未展開(kāi)實(shí)質(zhì)性改革。
第二，執(zhí)法程序制度建設(shè)存在“部門(mén)短板”。從執(zhí)法流程、裁量基準(zhǔn)、執(zhí)法結(jié)果公示幾項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)看，地方政府所屬各部門(mén)表現(xiàn)差異較大，幾乎均存在制度建設(shè)相對(duì)薄弱的部門(mén)，而恰恰是這些部門(mén)的表現(xiàn)決定了整座城市的執(zhí)法水平。
第三，執(zhí)法平臺(tái)碎片化。在被評(píng)估的100個(gè)城市中，雖然很多城市根據(jù)部門(mén)需要建立起行政執(zhí)法信息或執(zhí)法監(jiān)督平臺(tái)，但鮮有城市將其統(tǒng)攝于一個(gè)市級(jí)平臺(tái)之中，存在大量“信息孤島”。
第四，個(gè)別部門(mén)假托“科技執(zhí)法”名義怠于履責(zé)或以罰代管。《報(bào)告》披露，個(gè)別城市的執(zhí)法人員在接到違章停車(chē)投訴后，以存在街拍系統(tǒng)為由，拒絕現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，導(dǎo)致違章停車(chē)亂象繼續(xù)。
針對(duì)上述問(wèn)題，《報(bào)告》提出如下建議：
第一，以點(diǎn)帶面，穩(wěn)步推進(jìn)綜合執(zhí)法改革，確保機(jī)構(gòu)合并與資源整合同步推進(jìn)。統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管體制只是綜合執(zhí)法體制改革的第一步。未來(lái)各級(jí)政府要因地制宜選擇機(jī)構(gòu)改革路徑。但無(wú)論如何，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)合并與執(zhí)法力量整合同步，才能從根本上解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法的問(wèn)題。
第二，加強(qiáng)對(duì)“短板部門(mén)”的執(zhí)法過(guò)程控制，整體提升政府執(zhí)法水平。相對(duì)于公安、工商、稅務(wù)、環(huán)境等“執(zhí)法大戶”，民政、教育、水務(wù)等執(zhí)法量不大的部門(mén)要格外加強(qiáng)行政裁量基準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整、細(xì)化執(zhí)法流程、落實(shí)重大行政執(zhí)法決定法制審核。
第三，正確利用科技手段，助推行政執(zhí)法和行政執(zhí)法監(jiān)督。面對(duì)部門(mén)林立、職權(quán)分割的局面，各部門(mén)的執(zhí)法數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)匯聚到市級(jí)統(tǒng)一的執(zhí)法信息平臺(tái)上，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法監(jiān)督全覆蓋，以便為行政機(jī)關(guān)績(jī)效考核和執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)提供依據(jù)。
第四，疏堵結(jié)合，嚴(yán)禁以罰代管。針對(duì)違法行為不能一罰了之，尤其是類(lèi)似違章停車(chē)等需要執(zhí)法部門(mén)恢復(fù)客觀秩序的事項(xiàng)。執(zhí)法人員在發(fā)現(xiàn)違法行為時(shí)，必須與現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法人員協(xié)同配合，充分了解現(xiàn)場(chǎng)情況，杜絕“辦公室執(zhí)法”。另外，對(duì)于初次違法者，可以引入提示、批評(píng)教育等柔性執(zhí)法方式，轉(zhuǎn)變“以罰代管”思維。對(duì)于日常投訴標(biāo)示出的“違法行為易發(fā)地段”，應(yīng)當(dāng)樹(shù)立警示牌或者安排專(zhuān)人現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，規(guī)范和引導(dǎo)行政相對(duì)人自覺(jué)守法。
政務(wù)公開(kāi)工作成效持續(xù)提升，但仍需著力加強(qiáng)信息互動(dòng)共享
《報(bào)告》披露，2017年評(píng)估中，“政務(wù)公開(kāi)”指標(biāo)的平均得分為97.98分（該指標(biāo)總分120分），平均得分率為81.65%。有54個(gè)城市高于平均分，46個(gè)城市低于平均分，排名前五的城市依次為青島市、珠海市、武漢市、湛江市和北京市。與2016年相比，2017年“政務(wù)公開(kāi)”指標(biāo)的平均得分率上升了5.12%，高于平均分的城市增加了4個(gè)，說(shuō)明政務(wù)公開(kāi)工作的成效繼續(xù)提升。
通過(guò)對(duì)2013~2017年這五年評(píng)估數(shù)據(jù)的觀察和分析，“政務(wù)公開(kāi)”指標(biāo)呈現(xiàn)出以下發(fā)展趨勢(shì)：一是重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開(kāi)的力度日益加大，2014年，“重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開(kāi)”指標(biāo)的得分率為33.80%，2017年得分率達(dá)到96.20%；二是政府信息獲取的效率不斷提升，自2016年起，評(píng)估組在“政務(wù)公開(kāi)”指標(biāo)下新設(shè)“政府信息獲取的效率”觀測(cè)點(diǎn)，2016年該指標(biāo)的得分率為78.60%，2017年得分率為92.50%；三是依申請(qǐng)公開(kāi)的條件設(shè)置逐漸規(guī)范，2014年，“政府是否不當(dāng)設(shè)置申請(qǐng)信息條件”指標(biāo)的得分率為88%，2017年得分率達(dá)到97.5%。
但是，《報(bào)告》也指出，從2017年評(píng)估數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)地方政府在政務(wù)公開(kāi)領(lǐng)域也存在著一些短板：第一，政務(wù)公開(kāi)“有網(wǎng)站、不互動(dòng)”現(xiàn)象明顯，政府網(wǎng)站的咨詢服務(wù)功能不足。第二，政務(wù)公開(kāi)“有數(shù)據(jù)、不共享”問(wèn)題突出，政府?dāng)?shù)據(jù)缺乏有效的整合、共享與更新。第三，政務(wù)公開(kāi)“有信息、不便民”頑疾仍在，依申請(qǐng)公開(kāi)工作依然存在短板。
《報(bào)告》指出，為了有效應(yīng)對(duì)當(dāng)前政務(wù)公開(kāi)活動(dòng)中的突出問(wèn)題，推動(dòng)政務(wù)公開(kāi)工作向縱深發(fā)展，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)從形式上的“有無(wú)網(wǎng)站”、“有無(wú)數(shù)據(jù)”、“能否申請(qǐng)”到實(shí)質(zhì)上的“有無(wú)互動(dòng)”、“能否共享”、“是否便民”的轉(zhuǎn)變，其核心在于提高質(zhì)量、增強(qiáng)實(shí)效、加快效率。
第一，實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開(kāi)的“有網(wǎng)站、強(qiáng)互動(dòng)”，加強(qiáng)政府網(wǎng)站的咨詢服務(wù)功能及其互動(dòng)性。建立 “百姓服務(wù)”、“信息咨詢”、“評(píng)論互動(dòng)”等專(zhuān)門(mén)的互動(dòng)交流平臺(tái)或互動(dòng)性欄目，對(duì)互動(dòng)交流的結(jié)果進(jìn)行有效運(yùn)用，定期整理和分析社會(huì)公眾的咨詢問(wèn)題及答復(fù)內(nèi)容；在政府網(wǎng)站臨時(shí)下線、網(wǎng)站遷移等無(wú)法提供咨詢服務(wù)功能時(shí)，要在本網(wǎng)站和本級(jí)政府門(mén)戶網(wǎng)站發(fā)布公告，說(shuō)明情況、告知恢復(fù)時(shí)間等。
第二，實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開(kāi)的“有數(shù)據(jù)、又共享”，推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)有效整合與利用。要設(shè)置“數(shù)據(jù)發(fā)布”、“數(shù)據(jù)開(kāi)放”等欄目，建立專(zhuān)門(mén)的數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的整合共享和集約化管理；對(duì)發(fā)布或開(kāi)放的數(shù)據(jù)要科學(xué)分類(lèi)、合理設(shè)置、有序分析；定期更新相關(guān)數(shù)據(jù)信息，確保準(zhǔn)確性、權(quán)威性和時(shí)效性。
第三，實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開(kāi)的“有信息、又便民”，促進(jìn)政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)的合法、規(guī)范與便捷。對(duì)負(fù)有義務(wù)的行政機(jī)關(guān)拒不答復(fù)和不及時(shí)答復(fù)的行為進(jìn)行監(jiān)督和問(wèn)責(zé)；建立健全電子郵件、在線申請(qǐng)等政府信息的申請(qǐng)方式，完善政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)的內(nèi)部處理流程；大力加強(qiáng)對(duì)政府信息公開(kāi)機(jī)構(gòu)工作人員的教育和培訓(xùn)，切實(shí)提高其專(zhuān)業(yè)能力和法律素養(yǎng)。
地方政府的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)工作逐年改善，但總體水平依然不高
《報(bào)告》從“外部監(jiān)督”、“內(nèi)部監(jiān)督”和“問(wèn)責(zé)”三個(gè)角度切入，持續(xù)觀察各地政府監(jiān)督與問(wèn)責(zé)的落實(shí)情況。分析連續(xù)多年的評(píng)估結(jié)果可看出，“監(jiān)督與問(wèn)責(zé)”這一指標(biāo)的平均得分呈現(xiàn)逐年穩(wěn)步上升的趨勢(shì)，但總體水平仍然不高。
《報(bào)告》顯示，本年度100個(gè)被評(píng)估城市在“監(jiān)督與問(wèn)責(zé)”指標(biāo)上的平均得分為73.448分，相較于2016年的68.02分有明顯進(jìn)步。在平均分之上的城市有58個(gè)，較去年增加5個(gè)。排名前五的城市分別是南寧、杭州、成都、廣州、無(wú)錫。與前兩年相比，本指標(biāo)十一項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)中，有八項(xiàng)指標(biāo)的平均得分率有不同程度的提高，反映出各地方政府在“監(jiān)督與問(wèn)責(zé)”方面取得了明顯進(jìn)步。尤其是評(píng)估結(jié)果體現(xiàn)出的層級(jí)監(jiān)督加強(qiáng)、透明度提高、審計(jì)報(bào)告和審計(jì)結(jié)果透明度提高等現(xiàn)象，反映出各地方政府在監(jiān)督與問(wèn)責(zé)方面的努力。
《報(bào)告》同時(shí)指出，盡管總體形勢(shì)向好，但“監(jiān)督與問(wèn)責(zé)”指標(biāo)近幾年來(lái)平均得分僅略高于及格線，反映出相關(guān)制度的建立和實(shí)施水平仍然不高。其中較為突出的問(wèn)題包括：人大代表意見(jiàn)和政協(xié)提案辦理情況報(bào)告的公開(kāi)程度不高；行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的建立和落實(shí)脫節(jié)；內(nèi)部監(jiān)督仍是短板；問(wèn)責(zé)重制度而輕落實(shí)。
針對(duì)以上問(wèn)題，《報(bào)告》提出如下建議：保障監(jiān)督中的公眾參與，提高監(jiān)督效果的透明度，綜合發(fā)揮各種監(jiān)督渠道和監(jiān)督機(jī)制的作用；強(qiáng)化司法監(jiān)督，總結(jié)各地有益經(jīng)驗(yàn)，解決法院監(jiān)督乏力的問(wèn)題；注重現(xiàn)代信息手段，確保監(jiān)督渠道暢通便捷、信息流動(dòng)快速充分，以透明倒逼政府接受監(jiān)督和約束。
信訪加劇矛盾對(duì)立，行政復(fù)議提升行政行為合法性水平的作用不明顯
《報(bào)告》披露，全國(guó)100個(gè)城市社會(huì)矛盾化解制度的建設(shè)得分與去年相比有所下降，2016年該指標(biāo)平均得分為9.04，2017年僅為6.96分。《報(bào)告》認(rèn)為，其原因在于《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020）》剛剛頒布時(shí)，各地方政府對(duì)制度創(chuàng)新有較大動(dòng)力，在諸多領(lǐng)域均進(jìn)行了創(chuàng)新改革，因此在評(píng)估中得分較高。但該指標(biāo)今年的得分下滑十分明顯，說(shuō)明制度創(chuàng)新動(dòng)力的持續(xù)性明顯不足。
黨的十八屆三中全會(huì)中提出要建立網(wǎng)上信訪和信訪依法終結(jié)制度，要求將涉法涉訴信訪納入法治化軌道。但評(píng)估發(fā)現(xiàn)，絕大部分地方政府僅建立了網(wǎng)上信訪制度，對(duì)于訴訪分離、信訪依法終結(jié)等制度推進(jìn)不力。從近幾年的評(píng)估結(jié)果來(lái)看，各地政府對(duì)于破解信訪難題的主觀意愿并不強(qiáng)烈。
在被評(píng)估的100個(gè)城市中，2015年發(fā)生群體性事件的城市多達(dá)59個(gè)，2016年為51個(gè)，2017年為41個(gè)。雖然數(shù)量逐年下降，但仍有近一半的城市每年都有群體性事件發(fā)生。通過(guò)對(duì)最近三年的數(shù)據(jù)對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，在矛盾解決方面，征用拆遷、勞資糾紛與城管執(zhí)法三個(gè)領(lǐng)域出動(dòng)成批警力解決矛盾的情況最多?！秷?bào)告》披露，評(píng)估團(tuán)隊(duì)從2016年開(kāi)始對(duì)社會(huì)矛盾化解渠道的暢通程度進(jìn)行評(píng)估，從收集到的截訪、劫訪事件來(lái)看，引起人員傷亡的事件占了很大比例。2016年占到總量的76.47%，2017年占62%?！秷?bào)告》認(rèn)為，上述數(shù)據(jù)說(shuō)明，多數(shù)地方政府不僅未能有效通過(guò)信訪機(jī)制化解社會(huì)矛盾，反而因防范信訪而在一定程度上激化了社會(huì)矛盾。
各地行政復(fù)議體制改革成效不大。當(dāng)前各個(gè)地方政府所推行的改革措施中很少有創(chuàng)造性突破，絕大部分地方政府都將設(shè)立咨詢式的行政復(fù)議委員會(huì)作為行政復(fù)議體制改革的唯一方向。行政復(fù)議體制改革的目標(biāo)在于發(fā)揮其實(shí)質(zhì)糾錯(cuò)的功能，扭轉(zhuǎn)復(fù)議案件量過(guò)少的現(xiàn)狀，但很多試點(diǎn)城市的實(shí)踐已經(jīng)證明，設(shè)立單純咨詢式的行政復(fù)議委員會(huì)對(duì)于實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)并無(wú)太大助益。
《報(bào)告》還指出，行政復(fù)議工作的公開(kāi)透明度亟待加強(qiáng)。通過(guò)考察各地政府是否公開(kāi)了行政復(fù)議的數(shù)據(jù)以及行政復(fù)議典型案件的決定書(shū)可以發(fā)現(xiàn)，行政復(fù)議工作的透明度較低，2016年該項(xiàng)指標(biāo)的得分率僅為58.8%，2017年略有下降，為53.2%，處于及格線之下。而透明度不高是導(dǎo)致復(fù)議公信力不高的原因之一。
公眾對(duì)法治政府建設(shè)的獲得感有待提高
《報(bào)告》在對(duì)100個(gè)城市進(jìn)行觀測(cè)評(píng)估后發(fā)現(xiàn)，公眾對(duì)法治政府建設(shè)的獲得感仍處于較低水平。有待進(jìn)一步提高。
評(píng)估團(tuán)隊(duì)從政府依法全面履行職能、行政服務(wù)、行政執(zhí)法、行政決策、廉潔高效、守法誠(chéng)信等法治政府建設(shè)的幾個(gè)重要方面切入，采用分層抽樣和隨機(jī)抽樣相結(jié)合的方式展開(kāi)調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，100個(gè)被評(píng)估城市“社會(huì)公眾滿意度”指標(biāo)的平均得分為128.15分，平均得分率為64.07%，較去年的64.80%略有下降，但高于之前的其他三個(gè)年份。
被測(cè)評(píng)的100個(gè)城市中尚無(wú)得分等級(jí)為“優(yōu)”者；僅南充市的得分等級(jí)達(dá)到“良”；天津、濰坊、無(wú)錫、廈門(mén)、寧波、杭州、煙臺(tái)、淄博、青島、珠海、深圳等13個(gè)城市得分等級(jí)為“中”；南通、鹽城、臺(tái)州、徐州、南京、蘇州、北京、濟(jì)寧、上海等63個(gè)城市得分等級(jí)為“及格”；另有23個(gè)城市的得分等級(jí)為“不及格”。總體來(lái)看，分?jǐn)?shù)處于優(yōu)良和不及格的城市數(shù)量相對(duì)較少，分?jǐn)?shù)處于及格分和中等的城市數(shù)量較多，反映出公眾對(duì)于法治政府建設(shè)的滿意度不高，對(duì)法治政府建設(shè)成果的獲得感不強(qiáng)。
《報(bào)告》指出，五年以來(lái)的評(píng)估數(shù)據(jù)顯示，在社會(huì)公眾滿意度測(cè)評(píng)的多項(xiàng)指標(biāo)中，公眾對(duì)行政執(zhí)法的滿意度最低，五年來(lái)該指標(biāo)的得分率均不及格。為此，《報(bào)告》建議應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步落實(shí)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的要求，倡導(dǎo)陽(yáng)光執(zhí)法、柔性執(zhí)法、人性化執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法言行，充分考慮執(zhí)法對(duì)象的感受，敏銳把握社會(huì)心態(tài)和群眾情緒，探索執(zhí)法為民便民利民機(jī)制，提升執(zhí)法中群眾的受尊重感。
同時(shí)，提高社會(huì)公眾滿意度還需要積極落實(shí)重大行政決策聽(tīng)取公眾意見(jiàn)制度。《報(bào)告》顯示，本年度重大行政決策聽(tīng)取公眾意見(jiàn)制度主觀滿意度平均得分率僅為59.14%，在主觀滿意度評(píng)價(jià)中得分倒數(shù)第二，反映出當(dāng)前重大行政決策中公眾的實(shí)質(zhì)參與感不高。
