一、國外面向公共服務電子政務的理論進展

　　基于政治理念、公共管理藝術和信息通信技術技能等方面的綜合，西方學術界——特別是公共管理領域的學者認為，電子政務已經演化到了網頁（webpage）背后的政府系統(tǒng)整合階段。政府系統(tǒng)整合分別經歷垂直整合、水平整合和全面整合三個階段。垂直整合集成了分散在不同政府機構或不同政府層級的同類政府信息和公共服務，不僅促進了政府門戶網站形式上的整合，而且推動了政府機構和業(yè)務流程的重組。水平整合則是由于公民、法人和社會團體基本上具備了信息通信技術技能，并且有效地獲得了政府所提供的公共服務，因而進一步要求政府將分散在不同政府部門的信息和公共服務聚合在一起，進行跨越不同政府機構邊界的整合，并開發(fā)一體化的政府門戶網站。在全面整合階段，政府的信息和公共服務已經完成了垂直整合和水平整合，公民、法人和社會團體只需要通過單一的政府門戶網站、身份號碼或者口令，就可以獲得各類政府信息和服務，門戶網站是完全根據公共利益的需要設計的，政府向社會所承諾的制度或行政改革已經全面利用了電子政務所具備的潛力。

　　從理論模型的角度分析，伴隨新公共管理運動的興起，有關公共服務的理論涉及理性行為理論（Theory of Reasoned Action）、計劃行為理論（Theory of Planned Behavior）、技術接入模型（Technology Acceptance Model）以及社會認知理論（Social Cognitive Theory）等。進入21世紀，又先后出現了Layne-Lee模型以及公共部門流程再造模型（Public Sector Process Rebuilding Model）等。這些模型的普遍特征是，在線公共服務的開發(fā)均是由供給方的因素和技術能力所主導的，而不是由公眾的需要所主導的。實際上，需求一直決定著在線公共服務的設計，甚至有學者認為，進入新世紀以來，面向公共服務的電子政務仍是“設計的十年”，因為需求導向能夠改進在線公共服務的供給和聚合，并調整公眾的預期。

　　從行政層級的角度分析，電子政務的演化路徑留下了自上而下的軌跡，基本上均是從中央政府向地方政府延展。在美國、英國等國家這一特點格外突出，甚至聯邦或中央政府已經進入了全面整合階段，而地方政府卻剛剛起步，并就此停滯。有些學者認為，地方政府寧愿效仿聯邦或中央政府的訓令，以便地方政府行為適應信息通信技術的發(fā)展，或者因為事權的劃分干脆“同床異夢”。在美國這種情形可謂涇渭分明，某些州政府和地方政府試圖促使電子政務實現在線辦事功能，另一些州政府和地方政府仍然專注于政府信息編目，或者僅為公民、法人和社會團體提供靜態(tài)網頁；而聯邦政府已經開始垂直整合或水平整合。同時，歐盟的部分國家、加拿大等中央政府也已經競相走向全面整合階段。

　　從電子政務成熟度分析，早期文獻普遍認為，電子政務的發(fā)展基本上可以劃分為導入、成長、成熟和成型四個階段。但是，這種觀點過于強調信息系統(tǒng)的生命周期，而掩蓋了政府業(yè)務流程重組和公共服務本質。2001年，Layne和Lee從信息集成的角度提出了完整功能的電子政務四階段模型，即信息目錄、事務處理、垂直整合和水平整合，并認為進入垂直整合階段就標志著電子政務走向成熟。不過，這種觀點遭到了Andersen等學者的尖銳批評。他們認為這種成熟度的劃分仍偏重于技術能力，即使信息集成（information integration）具有深刻意義，仍不能忽略業(yè)務重組和行政程序的重要性。因此，電子政務的成熟度應該根據政府流程再造的程度來衡量。他們認為，強調政府行為以及確立以公眾為中心的服務理念比技術能力更加重要。門戶網站只是電子政務成熟與否的表象，只有其背后的實質——無論是垂直整合或水平整合、虛擬整合或物理整合——才能夠牽動政府流程重組。電子政務成熟度的劃分應該為培育、擴展、成熟和革命四個階段。成熟意味著網絡的重要性已經讓位給政府流程的透明度以及政府的責任和義務；革命階段的特征是政府的信息和公共服務可以伴隨著技術手段在政府部門之間、政府與公民、法人和社會組織之間隨需而動，實現全面的無縫鏈接。在與新公共管理運動的相關性上，一些學者認為“公共管理運動已經死亡，而電子政務倡導的數字化時代的治理將基業(yè)常青?！?/p>

　　二、中國電子政務建設實踐的轉變

　　在中國，以電子政務為載體的公共管理創(chuàng)新實踐遠遠超越了相關的理論研究。自2002年《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于轉發(fā)〈國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見〉的通知》（中辦發(fā)［2002］17號）印發(fā)以來，電子政務實踐基本上集中在經濟調節(jié)和市場監(jiān)管兩個重要領域，系列“金”字工程相繼開工建設。同時，也提出了建設基礎數據庫和中央政府門戶網站等重大應用工程，一邊建設一邊發(fā)揮作用。倘若將中國的電子政務建設始點追溯到上個世紀90年代初期的針對關稅和國內稅收的征收和監(jiān)管的金關工程和金稅工程，在將近20年的時間內，中國電子政務建設已經搭建了相對完整的加強政府監(jiān)管和支持行政管理創(chuàng)新的重要平臺。以金稅工程為例，截至2009年，工程覆蓋了31個省區(qū)市、聯通了2.4萬個節(jié)點、3300萬個納稅戶，全面提高了稅收征收率。增值稅征稅率由2000年的61%提高到現在的86%以上，納稅申報率、稅款入庫率分別達到97%、95%，國稅系統(tǒng)稅收成本從上個世紀90年代的5%以上降至目前的3.5%以下。

　　伴隨著2003年《行政許可法》的實施和2004年《全面推進依法行政實施綱要》的頒布，2005年3月中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發(fā)了《關于進一步推行政務公開的意見》（中辦發(fā)［2005］12號），明確推行政務公開要“以保障人民群眾的民主權利、維護人民群眾的根本利益為出發(fā)點和落腳點，提高行政機關行政行為的透明度和辦事效率”，同時要求“要把人民群眾普遍關心、涉及人民群眾切身利益的問題作為政務公開的重點內容，圍繞行政主體基本情況和行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督的程序、方法、結果等事項，不斷拓展政務公開的內容”。

　　2006年1月1日零時正式開通的中華人民共和國中央政府門戶網站（www.gov.cn）是中國電子政務建設的重要分水嶺，意味著電子政務的建設開始從聚焦于政府監(jiān)管和決策支持向建設服務型政府和大規(guī)模開展公共服務轉變。2007年1月《中華人民共和國政府信息公開條例》經國務院常務會議審議通過，2008年5月1日正式實施。特別是黨的十七大提出“完善公共服務體系”、“推進基本公共服務均等化”的要求后，自上而下、由局部到整體，電子政務與公共服務的結合日益緊密，并不斷向基層延伸和擴展。具體表現在：

　　第一，電子政務已經成為政府信息公開和公共服務擴展和延伸的載體。江蘇省和廣西壯族自治區(qū)作為經濟發(fā)展水平存在一定差距的兩個地區(qū)，均把電子政務作為基層政府改革行政管理體制、構建公共服務體系的有效載體。江蘇省在70%的省轄市建立了數字化城管平臺，開展意見征集、網上調查、社會聽證活動，接受群眾咨詢，切實幫助群眾解決實際問題。其中，常州市整合政府公共服務與社區(qū)服務，將轄區(qū)街道臺帳報表管理系統(tǒng)的信息載入社區(qū)數據中心，形成了全市行政管理信息、人口信息等2000多項信息組成的與市民衣食住行相關的公共服務基礎資源庫，有效實現了公共服務的網絡化和資源共享。廣西壯族自治區(qū)依托電子政務平臺，將政務公開與公共服務延伸到基層，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)設立了便民服務中心和服務大廳，使便民服務中心成為能辦事、快辦事、辦成事、辦好事的服務平臺。這充分說明面向公共服務的電子政務建設并不受當地經濟發(fā)展水平的約束，而且可以成為推進電子政務建設的新動力。

　　第二，電子政務不僅提高了政府公共服務的效率，而且促進了政府公共服務的一體化。在中國的實踐中，公共服務實際上一直是按照行政層級和屬地化進行管理的。但是因為各種生產要素流動的加速，根據行政層級和屬地安排的公共服務不得不蒙受一定的效率損失。而推行電子政務提供了效率提高的有效渠道。江西省基本建成了政府信息公開省、市、縣、鄉(xiāng)四級平臺，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）通過政府門戶網站，將所有行政執(zhí)法事項以及與人民群眾生產生活密切相關的事項上網公開，人民群眾可以隨時地隨地查詢并獲取相應的服務。四川省新津縣率先在全省建立了“村村通”電子政務平臺，構建起上連省市、下連鎮(zhèn)村、橫連部門的城鄉(xiāng)一體無縫化信息網絡。河南省鄭州市把18個部門的地理空間、人口普查、戶籍管理、計劃生育等10035項數據整合為198項，并統(tǒng)一整合到電子政務平臺上，為開展“一站式”服務提供了強大的后臺支撐，提高了行政管理水平，并實現了市政與社區(qū)公共服務的一體化。公共服務一體化不僅澄清了公共服務提供者的指向和公共服務的獲取方式，而且也有效地遏制了過去在公共服務領域的“政出多門”和相互扯皮的現象。