摘要：數(shù)據(jù)開放已經(jīng)成為政務公開的一項制度安排內容。根據(jù)相關要求, 我國將構建統(tǒng)一高效、互聯(lián)互通、安全可靠的國家數(shù)據(jù)資源體系, 推動公共數(shù)據(jù)資源向社會開放, 建設全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心, 推進技術融合、業(yè)務融合和數(shù)據(jù)融合;一些部門和地方政府正在積極探索如何整合建設和開放利用政府數(shù)據(jù)資源, 這些都給政府數(shù)據(jù)開放管理提出新的挑戰(zhàn)。本研究探討加強政府數(shù)據(jù)開放管理的必然性和可行性, 根據(jù)國內外實踐提出并分析了有待研究解決的數(shù)據(jù)分類、數(shù)據(jù)權屬、數(shù)據(jù)生命周期、數(shù)據(jù)規(guī)范、數(shù)據(jù)質量、數(shù)據(jù)利用和數(shù)據(jù)收費等七個基本問題, 為政府數(shù)據(jù)開放管理后續(xù)研究和工作推進給出一些建議。
政府數(shù)據(jù)開放是信息技術、政治和社會發(fā)展到一定時期的產(chǎn)物, 它是政府數(shù)據(jù)資源內部生成、協(xié)同共享和外部開放利用的一個管理過程, 旨在促進政府治理和服務能力的提升, 提高公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用水平。
一、政府數(shù)據(jù)開放的必然性
加強政府數(shù)據(jù)開放管理, 不僅是適應互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展新趨勢的要求, 還是全面推進政務公開, 增強互聯(lián)網(wǎng)+政務服務能力的重要途徑, 更是打造廉潔政府、創(chuàng)新政府和服務型政府, 激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力的重要抓手。
(一) 符合互聯(lián)網(wǎng)時代發(fā)展的大趨勢
數(shù)據(jù)資源是互聯(lián)網(wǎng)時代最為寶貴的戰(zhàn)略性資源之一?；ヂ?lián)網(wǎng)基礎設施的快速發(fā)展為大數(shù)據(jù)的產(chǎn)生提供了可能。人類從2012年開始進入大數(shù)據(jù)時代, 龐大的數(shù)據(jù)資源使得各個領域開始量化進程, 決策將日益基于數(shù)據(jù)和分析而做出。我國在1994年接入全球互聯(lián)網(wǎng), 歷經(jīng)20多年發(fā)展, 互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)走進千家萬戶和普通企業(yè)。據(jù)CNNIC統(tǒng)計數(shù)據(jù), 截至2016年6月, 我國網(wǎng)民人數(shù)有7.10億, 手機網(wǎng)民規(guī)模達6.56億, 網(wǎng)站總數(shù)454萬個, 域名總數(shù)3 698萬個, 政府網(wǎng)站 (gov.cn結尾) 55 290個。據(jù)中國政府網(wǎng)全國政府網(wǎng)站數(shù)據(jù)庫顯示, 截至2016年12月中旬, 我國政府網(wǎng)站運行總數(shù)47391個。網(wǎng)絡環(huán)境的完善和手機上網(wǎng)的普及, 人們對政府數(shù)據(jù)資源獲取的渠道日益便捷。
互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)的迅猛發(fā)展, 正在創(chuàng)造出巨大的經(jīng)濟和社會價值。政府數(shù)據(jù)資源也是互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)的重要組成部分。目前, 互聯(lián)網(wǎng)上的數(shù)據(jù)每年以50%的速度增長。據(jù)IDC預測, 到2020年全球將總共擁有35ZB的數(shù)據(jù)量。以數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)流轉、數(shù)據(jù)挖掘和數(shù)據(jù)可視化等為基礎發(fā)展起來的互聯(lián)網(wǎng)信息服務業(yè)正在成為規(guī)模龐大的新興服務產(chǎn)業(yè)。
在互聯(lián)網(wǎng)時代, 管好政府數(shù)據(jù), 利用政府開放數(shù)據(jù)為群眾和企業(yè)服務, 是提高政府透明度, 推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”, 發(fā)展政務大數(shù)據(jù)服務業(yè)的重要前提, 可以為產(chǎn)業(yè)轉型升級和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供新的支撐點, 符合時代發(fā)展的趨勢。
(二) 符合政府管理的國際發(fā)展動向
進入21世紀以來, 各國政府高度重視政府數(shù)據(jù)資源的管理和利用。發(fā)達國家在政府數(shù)據(jù)的開放、管理和利用等方面已經(jīng)形成一套完善的制度體系, 引領政府管理的新潮流。
美國、英國等國在政府數(shù)據(jù)開放和開發(fā)方面已形成完備的法律制度, 通過統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺為公民和企業(yè)提供數(shù)據(jù)服務。美國通過《信息自由法》《電子信息自由法令》《陽光下的政府法》《隱私權法》等來推動和規(guī)范政府數(shù)據(jù)開放。英國2011年推出的《國家數(shù)據(jù)開放行動方案》、2013年出臺的《開放政府合作伙伴2013—2015英國國家行動方案》都提出要推動開放政府數(shù)據(jù)。美國政府早在2009年建成統(tǒng)一數(shù)據(jù)開放平臺, 英國、法國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、愛爾蘭、新加坡和韓國等相繼建立政府數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站平臺。2012年, 英國政府成立開發(fā)數(shù)據(jù)研究所, 加快政府開放數(shù)據(jù)的商業(yè)化進程。
(三) 符合政府建設和政務服務發(fā)展預期
推進政務公開, 建設透明政府既是提升治國理政能力的必然要求, 也是保障公民民主政治權利的基本前提。政府數(shù)據(jù)開放正是其中一項重要工作。開放政府數(shù)據(jù)作為互聯(lián)網(wǎng)時代政府的新職能, 可以增進施政民意基礎, 提高政府工作透明度, 加強有效監(jiān)督, 促進社會創(chuàng)新, 提升社會福祉。
利用“互聯(lián)網(wǎng)+”創(chuàng)新提供政務數(shù)據(jù)服務, 既是加強政府數(shù)據(jù)管理的必然選擇, 也是公共服務發(fā)展的新趨勢?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”是創(chuàng)新2.0推動下的互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展新形態(tài)。河南、重慶、廣東和上海等地都在利用“互聯(lián)網(wǎng)+”的理念將政府服務接入互聯(lián)網(wǎng)平臺。大數(shù)據(jù)作為“互聯(lián)網(wǎng)+”的內容載體, 是一國之基礎性戰(zhàn)略資源, 對經(jīng)濟運行、社會生活和政府行政方式具有重要影響。運用政務大數(shù)據(jù)推動經(jīng)濟發(fā)展、完善社會治理、提升政府服務和監(jiān)管能力, 深化大數(shù)據(jù)應用, 推動政府治理能力現(xiàn)代化, 正在成為趨勢。其中之一就是大力推動政府數(shù)據(jù)開放共享, 促進各類公共數(shù)據(jù)資源有效整合。
二、政府數(shù)據(jù)開放的可行性
經(jīng)過近三十年的發(fā)展, 我國電子政務運行體系基本建成, 各級政府網(wǎng)站和各類業(yè)務系統(tǒng)承載大量的政府數(shù)據(jù)資源。管理和利用好政府數(shù)據(jù)對于透明政府建設和政務服務能力提升十分重要。
電子政務建設積累了豐富的政府數(shù)據(jù)資源, 開放政府數(shù)據(jù)成為大勢所趨?！笆濉薄笆晃濉薄笆濉逼陂g國家重點推進的金字工程、重要信息系統(tǒng)和基礎信息庫建設, 已經(jīng)取得階段性進展。這些基礎信息庫和重要信息化工程, 為政府數(shù)據(jù)資源的積累打下基礎。為了促進大數(shù)據(jù)發(fā)展, 建設透明政府, 一些地方和部門分別通過政府網(wǎng)站向社會開放數(shù)據(jù)。如國家林業(yè)局對各級林業(yè)主管部門的各類數(shù)據(jù)成果資料、國內外林業(yè)信息資源進行整合, 在2016年2月建成中國林業(yè)數(shù)據(jù)開放共享平臺, 免費提供十六大重點數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)資源, 數(shù)據(jù)庫的資源數(shù)量為58, 889個。國家統(tǒng)計局、中國氣象局以及北京、上海、浙江、武漢、廣州、深圳和青島等地通過建設政府數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站或者專欄, 向公眾提供網(wǎng)站數(shù)據(jù)服務。
政府網(wǎng)站管理數(shù)據(jù)已有一定的積累, 取得較好的開放效果。2015年, 全國第一次政府網(wǎng)站普查活動建立了政府網(wǎng)站基本信息數(shù)據(jù)庫, 記錄全國各級政府網(wǎng)站的名稱、地址、主管單位、運行狀態(tài)等基本信息, 形成準確、完整的政府網(wǎng)站動態(tài)檔案庫。該數(shù)據(jù)庫在中央政府門戶網(wǎng)站開放后, 在兩個月時間里, 搜索量達8萬余次, 下載1.3萬余次, 深受網(wǎng)民和企業(yè)的好評。
一些政府部門也開始與社會合作實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)的社會化再利用, 釋放政府數(shù)據(jù)的潛在價值。據(jù)實地調研, 國務院一些部門通過各級政府網(wǎng)站平臺向部分企業(yè)授權開放政府數(shù)據(jù), 充分發(fā)揮政府網(wǎng)站數(shù)據(jù)應用價值。一些地方政府通過舉辦各種開放數(shù)據(jù)應用大賽活動推動政府數(shù)據(jù)再利用, 為社會公眾生活提供了更多便利。
我國政府數(shù)據(jù)資源的開放和管理雖然已取得一定進展, 但與社會和公眾的期望還有一定的距離, 還有一些基本問題有待研究和解決, 如政府開放數(shù)據(jù)確權、數(shù)據(jù)源管理、開放流轉利用規(guī)則、關聯(lián)部門之間協(xié)同關系、數(shù)據(jù)大通道建設和管理、政務大數(shù)據(jù)的清洗與隱私保護等。研究和分析這些基本問題對于穩(wěn)步推進政府開放數(shù)據(jù)管理有重要的現(xiàn)實意義。
三、政府開放數(shù)據(jù)面臨的主要問題
本研究在梳理國際政府數(shù)據(jù)管理經(jīng)驗的基礎上, 結合國內部委和地方相關調研, 提出政府數(shù)據(jù)開放管理的若干重要問題, 并做如下分析。
(一) 開放數(shù)據(jù)分類
在數(shù)據(jù)分類方面, 電子數(shù)據(jù)和科學數(shù)據(jù)的分類已有一些研究成果。政府開放數(shù)據(jù)分類研究目前比較少見。根據(jù)我們的實踐經(jīng)驗, 政府開放數(shù)據(jù)的來源可以分為四種類型。一是政府部門在管理和服務過程中獲取、產(chǎn)生和發(fā)布的數(shù)據(jù), 如公告、公示、留言回復、辦事服務、報告中的數(shù)據(jù);二是其他政府部門提供的數(shù)據(jù), 如部門或行業(yè)后臺信息報送庫;三是與自然環(huán)境互動產(chǎn)生的數(shù)據(jù), 如氣候氣象、環(huán)境監(jiān)測、科學試驗等;四是與各類信息化系統(tǒng)交換共享的數(shù)據(jù), 如國家基礎數(shù)據(jù)庫、政務共享交換平臺、數(shù)據(jù)開放平臺、信用信息平臺、政務信息化系統(tǒng)提供的數(shù)據(jù)。
單純從網(wǎng)站類數(shù)據(jù)來看, 政府網(wǎng)站數(shù)據(jù)又可分為五類:網(wǎng)站行業(yè)管理數(shù)據(jù)、網(wǎng)站用戶行為數(shù)據(jù)、用戶個體屬性數(shù)據(jù)、網(wǎng)站系統(tǒng)業(yè)務數(shù)據(jù)和網(wǎng)頁內容數(shù)據(jù)。一是網(wǎng)站行業(yè)管理數(shù)據(jù), 包括網(wǎng)站管理基本信息、網(wǎng)站地址導航、網(wǎng)站地圖等;二是網(wǎng)站用戶行為數(shù)據(jù), 指用戶訪問政府網(wǎng)站時后臺產(chǎn)生的留痕數(shù)據(jù);三是用戶個體屬性數(shù)據(jù), 如用戶注冊認證、參與互動活動、咨詢或投訴時提交的各類個人身份信息;四是網(wǎng)站系統(tǒng)業(yè)務數(shù)據(jù), 是指依靠政府網(wǎng)站承載業(yè)務系統(tǒng)或者自然人文環(huán)境監(jiān)測工作而獲取、產(chǎn)生的數(shù)據(jù), 有時候包含少部分用戶個體屬性數(shù)據(jù);五是網(wǎng)頁內容數(shù)據(jù), 主要是網(wǎng)站主管部門和政府相關職能部門通過網(wǎng)站內容管理系統(tǒng)等公開發(fā)布或查詢得到的頁面內容數(shù)據(jù)。這五類網(wǎng)站數(shù)據(jù)都在不斷增長, 其中, 用戶行為數(shù)據(jù)呈指數(shù)級增長。網(wǎng)站數(shù)據(jù)類型除了數(shù)值、文本、圖片、圖形、語音和視頻, 還有地理位置、實時視頻流等富媒體數(shù)據(jù), 開放程度各有不同。
開放數(shù)據(jù)是從數(shù)據(jù)開放的維度對上述各類政府數(shù)據(jù)重新進行劃分, 二者既有關聯(lián), 也有區(qū)別。政府開放數(shù)據(jù)可能來自網(wǎng)站行業(yè)管理數(shù)據(jù)、信息化系統(tǒng)業(yè)務數(shù)據(jù), 一旦決定通過政府門戶網(wǎng)站或者政府數(shù)據(jù)開放平臺對外提供開放數(shù)據(jù)集, 這類數(shù)據(jù)就成為網(wǎng)頁內容數(shù)據(jù)。用戶行為數(shù)據(jù)和用戶個體屬性數(shù)據(jù)經(jīng)過脫敏處理后, 也可以選擇部分群眾急需的有價值的部分內容作為網(wǎng)頁內容數(shù)據(jù)對外開放。因此說, 網(wǎng)站數(shù)據(jù)是政府數(shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)開放的基礎, 政府開放數(shù)據(jù)是政府網(wǎng)站數(shù)據(jù)對外服務的一種形式。
政府開放數(shù)據(jù)的分類需要考慮國家安全和隱私保護等法規(guī)的要求, 需要依靠深化政務公開來推進。專家認為, 政府數(shù)據(jù)開放的內容重在“數(shù)據(jù)”, 重在“機器可讀”的“數(shù)據(jù)組”, 這是技術層面的考慮?！懊绹鴮φ當?shù)據(jù)開放都是通過立法進行限制, 強調數(shù)據(jù)的開放必須在國家安全、法律執(zhí)行、個人隱私保護等方面達成平衡”, 遵守《信息自由法》規(guī)定的9項信息公開豁免條款, 符合《隱私權法》《電子信息自由法令》《陽光下的政府法》《文書工作削減法案》《電子政府法》《開放政府指令》《信息自由法的備忘錄》《透明和開放的政府備忘錄》等。就政府網(wǎng)站數(shù)據(jù)而言, 雖然不完全屬于秘密數(shù)據(jù), 但也存在一些敏感數(shù)據(jù)。比如, 用戶個體屬性數(shù)據(jù), 存在大量的公民和企業(yè)敏感字段, 網(wǎng)站系統(tǒng)業(yè)務數(shù)據(jù)也會包括一些敏感信息。網(wǎng)站敏感數(shù)據(jù)不是固定的, 它是動態(tài)變化的, 在數(shù)據(jù)生產(chǎn)、加工匯總的不同階段具有不同的敏感度。對于個體信息之類的敏感數(shù)據(jù)的保護, 目前缺乏相應的制度, 經(jīng)常成為部門擔心開放數(shù)據(jù)導致泄密的顧慮緣由, 這在政府開放數(shù)據(jù)的分類中必須予以關注。
(二) 數(shù)據(jù)權屬關系
2010年, 英國首相卡梅倫正式提出“數(shù)據(jù)權”概念, 認為數(shù)據(jù)權是信息社會一項基本的公民權利。數(shù)據(jù)開放運動的興起, 數(shù)據(jù)權也進入公眾的視野。
根據(jù)專家的觀點, 數(shù)據(jù)權基本譜系分為數(shù)據(jù)主權和數(shù)據(jù)權利兩大框架。
“數(shù)據(jù)主權是指國家享有對其政權管轄地域內的數(shù)據(jù)生成、傳播、管理、控制、利用和保護的權力。對數(shù)據(jù)跨國流動的管理和控制是數(shù)據(jù)主權的重要內容。數(shù)據(jù)主權包括數(shù)據(jù)管理權和數(shù)據(jù)控制權”, 其主要功能是在信息社會鞏固國家主權的地位。歐盟及其成員國在數(shù)據(jù)方面的立法, 重點是通過加強數(shù)據(jù)跨國流動的管控, 來保護其數(shù)據(jù)主權。“數(shù)據(jù)管理權指對本國數(shù)據(jù)的傳出、傳入和對數(shù)據(jù)的生成、處理、傳播、利用、交易、儲存等的管理權, 以及數(shù)據(jù)領域發(fā)生糾紛所享有的司法管轄權。數(shù)據(jù)控制權, 指主權國家對本國數(shù)據(jù)采取保護措施, 使本國數(shù)據(jù)免遭被監(jiān)視、篡改、偽造、毀損、竊取、泄露等危險的權力, 保障數(shù)據(jù)的安全性、真實性、完整性和保密性。”數(shù)據(jù)主權不但指向國家安全, 而且直接指向公民整體的隱私、財產(chǎn)和人身利益等。
由于信息是有意義的數(shù)據(jù), 知識是可解釋的信息, 數(shù)據(jù)與知識存在天然的密切關聯(lián), 數(shù)據(jù)權利與知識產(chǎn)權在權利屬性上比較接近, 數(shù)據(jù)權利跟知識產(chǎn)權一樣, 是一種兼具人格權和財產(chǎn)權雙重屬性的權利, 但卻與知識產(chǎn)權具體的權利內容迥異。
數(shù)據(jù)人格權主要包括數(shù)據(jù)知情同意權、數(shù)據(jù)修改權、數(shù)據(jù)被遺忘權等三大權屬, 主要功能是保障公民隱私空間。2015年12月15日, 歐盟《一般數(shù)據(jù)保護條例》 (General Data Protection Regulation, 簡稱GDPR) 賦予社會公眾數(shù)據(jù)可攜帶權、數(shù)據(jù)被遺忘權和數(shù)據(jù)知情權。
數(shù)據(jù)知情同意權分為數(shù)據(jù)知情權和數(shù)據(jù)同意權兩部分, 知情是同意的前提, 同意是知情的“后續(xù)”, 知情權是同意權的基礎, 立法上多是通過對數(shù)據(jù)收集者或控制者課以告知和證明告知的義務, 來保障數(shù)據(jù)主體的數(shù)據(jù)知情同意權。數(shù)據(jù)知情同意權是指服務提供商 (或政府) 在采集或處理個人數(shù)據(jù)前均須先告知數(shù)據(jù)主體數(shù)據(jù)采集的目的、用途、后續(xù)變化、處理方式、撤銷方式并征得數(shù)據(jù)主體同意。從立法趨勢來看, 近年來有消極同意 (沉默或不作為推定為同意) 向積極同意 (明確表示同意) 轉變的趨勢。
數(shù)據(jù)修改權和數(shù)據(jù)被遺忘權, 是指在個人數(shù)據(jù)因不準確、不完整、滯后等原因可能對個人帶來負面影響時有修改和被遺忘 (刪除) 的權利。數(shù)據(jù)修改權具體指數(shù)據(jù)主體享有或授權他人修改其數(shù)據(jù)的權利, 也就是數(shù)據(jù)主體有權通過對相對方設定義務, 禁止他人未經(jīng)其授權而擅自修改其數(shù)據(jù), 旨在維護個人數(shù)據(jù)的準確性、真實性和完整性。網(wǎng)站數(shù)據(jù)往往不由數(shù)據(jù)主體掌控, 而由服務商或政府機構管控, 更需要保障數(shù)據(jù)主體的修改權。但是, 數(shù)據(jù)控制者和處理者為數(shù)據(jù)免遭泄密所做的匿名化處理是業(yè)內慣例, 不屬于數(shù)據(jù)主體修改權保護的范圍。
信息技術已經(jīng)讓人類喪失遺忘的能力, 被遺忘權應運而生。歐盟早在1995年《數(shù)據(jù)保護指令》中就規(guī)定了被遺忘權。歐盟和美國的專家認為, 被遺忘權包括傳統(tǒng)遺忘權和刪除權, 傳統(tǒng)遺忘權是針對服務商收集使用個人被動共享公開的數(shù)據(jù), 保證個人擁有將某些公開數(shù)據(jù) (如搜索引擎、門戶網(wǎng)站記錄、電商網(wǎng)站記錄) 完全刪除的權利;刪除權針對用戶自己公開表達傳播的內容, 保障個人擁有刪除個體自己傳播的數(shù)據(jù)的權利, 數(shù)據(jù)主體可以有效控制他們的個人數(shù)據(jù)。
數(shù)據(jù)財產(chǎn)權是與知識產(chǎn)權、物權、債權等并列的一項財產(chǎn)權, 不需要比照物權下的所有權的占有、使用、收益、處分等四項權能配置其權利內容, 不等同于所有權。數(shù)據(jù)財產(chǎn)權主要包括數(shù)據(jù)采集權、數(shù)據(jù)可攜權、數(shù)據(jù)使用權和數(shù)據(jù)收益權, 其功能是促進數(shù)據(jù)資源合理高效利用。
數(shù)據(jù)采集權是數(shù)據(jù)主體有權同意或禁止對其數(shù)據(jù)進行采集的權利, 旨在規(guī)范服務商、運營商、政府等初始采集者的數(shù)據(jù)收集活動, 防止數(shù)據(jù)“寡頭”的出現(xiàn)。
數(shù)據(jù)可攜權是指數(shù)據(jù)主體有權要求掌握其數(shù)據(jù)的相對方協(xié)助其將個人數(shù)據(jù)在不同系統(tǒng)或設備等載體之間進行遷移、保存, 符合“權利帶來便利”的邏輯。
數(shù)據(jù)使用權是指數(shù)據(jù)主體, 哪怕沒有直接控制或占有自己數(shù)據(jù), 也有使用其數(shù)據(jù)的權利, 借此“對沖”數(shù)據(jù)寡頭所帶來的負外部性。
數(shù)據(jù)資產(chǎn)并非公共資源或公共資產(chǎn), 屬于增量財產(chǎn), 能帶來財產(chǎn)性收益, 凡是將非自有的數(shù)據(jù)用于商業(yè)目的, 都應當支付“對價”給數(shù)據(jù)財產(chǎn)權主體, 而不能無償使用。數(shù)據(jù)收益權是指數(shù)據(jù)主體基于其數(shù)據(jù)獲得收益的權利。
美國的政府數(shù)據(jù)資源不受著作權保護, 英國政府擁有政府數(shù)據(jù)資源的著作權?！睹绹鳈喾ā返?05條規(guī)定, “該法規(guī)定的著作權不適用于任何美國政府的作品, 但不禁止美國政府獲取和持有通過授權、購買或其他方式轉讓給它的著作權”。英國《1988年著作權、設計和專利法》規(guī)定:“政府文件受皇家著作權或議會著作權保護, 或作為法案、行動受到保護?！庇J為, 政府信息資源的生產(chǎn)和來源都依賴于人民的納稅, 而從政府信息資源的開發(fā)、利用中獲得大量經(jīng)濟利益的是少數(shù)人。在法律層面上, 我國政府數(shù)據(jù)資源并沒有明確的權屬人。
我國政府數(shù)據(jù)權屬關系也需要在數(shù)據(jù)主權和數(shù)據(jù)權利兩方面分別構建不同的框架。數(shù)據(jù)主權需要考慮數(shù)據(jù)管理權和數(shù)據(jù)控制權, 數(shù)據(jù)權利需要考慮數(shù)據(jù)人格權和財產(chǎn)權。2016年6月的《民法總則 (草案) 》第一百零八條提出權利人依法就數(shù)據(jù)信息享有知識產(chǎn)權權利, 已將數(shù)據(jù)財產(chǎn)權與知識產(chǎn)權并列。2016年11月通過的《網(wǎng)絡安全法》在數(shù)據(jù)權利方面做出許多明確的規(guī)定, 如網(wǎng)絡運營者不得泄露、篡改、毀損其收集的個人信息;個人發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡運營者違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定或者雙方的約定收集、使用其個人信息的, 有權要求網(wǎng)絡運營者刪除其個人信息;“任何個人和組織不得竊取或者以其他非法方式獲取個人信息, 不得非法出售或者非法向他人提供個人信息”。政府數(shù)據(jù)權屬關系如何界定還有待深入研究。
(三) 生命周期管理
政府數(shù)據(jù)管理的生命周期分為六個階段:數(shù)據(jù)生成和發(fā)布、權限配置管理、網(wǎng)上流轉、數(shù)據(jù)呈現(xiàn)、利用管理和更新管理。以網(wǎng)站數(shù)據(jù)為例, 不同類型網(wǎng)站數(shù)據(jù)管理的目的各不相同。網(wǎng)頁內容數(shù)據(jù)管理重在實現(xiàn)頁面內容的準確性、一致性、持續(xù)性和時效性等;網(wǎng)站用戶行為數(shù)據(jù)管理重在規(guī)范行為數(shù)據(jù)的采集、存儲、利用和傳播等;用戶個體屬性數(shù)據(jù)管理突出Cookies的使用規(guī)則、隱私權政策、未成年人的隱私信息保護、網(wǎng)站經(jīng)營者責任;網(wǎng)站系統(tǒng)業(yè)務數(shù)據(jù)管理重點放在數(shù)據(jù)的生成、存儲、共享、交換、開放、使用和保護等;網(wǎng)站行業(yè)管理數(shù)據(jù)的管理要體現(xiàn)數(shù)據(jù)的權威性、時效性和便捷性等。
數(shù)據(jù)采集是政府數(shù)據(jù)生成的原始步驟。政府數(shù)據(jù)共同的來源渠道有政務公開數(shù)據(jù)、公眾互動數(shù)據(jù)和用戶行為數(shù)據(jù)等, 部分來自部門之間數(shù)據(jù)共享交換、現(xiàn)場采集或數(shù)據(jù)上報, 共同的特點就是隨政府部門公共職能而產(chǎn)生, 具有行業(yè)業(yè)務特性。不同渠道采集數(shù)據(jù)可以實現(xiàn)數(shù)據(jù)的比對, 確保數(shù)據(jù)全面和準確, 但也可能導致數(shù)據(jù)之間存在沖突或不一致, 需要依據(jù)行政職能和數(shù)據(jù)質量進行數(shù)據(jù)處理。采集后經(jīng)過處理的數(shù)據(jù)要展現(xiàn)到網(wǎng)站上讓民眾知道和下載還需要進行數(shù)據(jù)發(fā)布。數(shù)據(jù)發(fā)布, 無論是自動發(fā)布還是人工發(fā)布, 都要遵循相應的管理流程。
數(shù)據(jù)權限配置管理包括部門權限配置管理和崗位權限配置管理, 崗位權限配置管理包括政府數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、比對校驗、調取審計、安全保密、敏感信息審核和審核審批等進行崗位職責和權限的界定。
政府數(shù)據(jù)的網(wǎng)上流轉主要涉及數(shù)據(jù)產(chǎn)生過程、處理過程、比對校驗過程、審核過程、數(shù)據(jù)流轉方式以及數(shù)據(jù)留痕管理。流轉方式有多種, 包括線下環(huán)境流轉到網(wǎng)站系統(tǒng)、業(yè)務系統(tǒng)數(shù)據(jù)流轉到網(wǎng)站系統(tǒng)、網(wǎng)站系統(tǒng)數(shù)據(jù)流轉到業(yè)務系統(tǒng)、政府部門網(wǎng)站之間的數(shù)據(jù)流轉。
數(shù)據(jù)呈現(xiàn)需要突出實用性、權威性、人性化、個性化和集成性, 提供良好的用戶體驗。不同格式種類的數(shù)據(jù)需要用不同的方式來呈現(xiàn), 數(shù)據(jù)呈現(xiàn)方式關系到用戶體驗和數(shù)據(jù)使用效果。
政府數(shù)據(jù)的利用包括內部利用、外部利用、決策利用和利用評價等四種方式。只有做好數(shù)據(jù)的利用管理, 才能提升電子政務系統(tǒng)的整體績效。內部數(shù)據(jù)利用包括直接利用、授權利用、交換利用等方式, 重在做好權限管理、接口管理和安全保密管理。外部利用主要指社會公眾、企業(yè)法人和其他社會組織和個人對政府公開數(shù)據(jù) (也包括依申請公開的數(shù)據(jù)) 的利用, 需要體現(xiàn)合法性和公開性的原則, 是政府數(shù)據(jù)資源充分發(fā)揮價值的關鍵所在。外部利用以免費利用為主, 面向社會營利機構、研究機構提供的整理或再加工的數(shù)據(jù), 可以實施收費利用。決策利用主要指向領導層提供決策所需數(shù)據(jù)的利用。利用評價是指用戶對數(shù)據(jù)利用的反饋, 包括數(shù)據(jù)利用效果評價、數(shù)據(jù)利用建議等。
政府數(shù)據(jù)有時效性和生命期限, 需要不斷更新清理。過期失效的網(wǎng)站數(shù)據(jù)應該及時清理更新, 或者標示過期失效提示, 對歷史數(shù)據(jù)進行歸檔存儲, 繼續(xù)提供服務。
(四) 數(shù)據(jù)標準規(guī)范
數(shù)據(jù)標準規(guī)范是數(shù)據(jù)管理和利用的基礎。不同部門對數(shù)據(jù)業(yè)務管理的要求不同, 主要體現(xiàn)在不同的數(shù)據(jù)采集口徑、轉換和加工規(guī)范;對數(shù)據(jù)的技術管理因開發(fā)商的不同也有差異, 主要體現(xiàn)在數(shù)據(jù)的格式、字段、載體的隨意性。
數(shù)據(jù)標準規(guī)范就是要對各類數(shù)據(jù) (主要是元數(shù)據(jù)和交換數(shù)據(jù)) 進行規(guī)范化定義和統(tǒng)一解釋, 實現(xiàn)業(yè)務部門、技術機構對政府數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)一理解和規(guī)劃, 增進數(shù)據(jù)的一致性, 減少數(shù)據(jù)格式轉換, 規(guī)避信息支離破碎, 促進政府數(shù)據(jù)的信息集成和高效共享, 提供高質量的數(shù)據(jù)服務。
在國外, 完善的數(shù)據(jù)標準管理是政府數(shù)據(jù)開放成功的關鍵。美國政府數(shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站data.gov問世前, 超過2萬家政府網(wǎng)站提供格式各異的數(shù)據(jù)格式, 用戶搜尋信息、處理信息的難度很高, data.gov按照統(tǒng)一的數(shù)據(jù)規(guī)范來整合各級政府部門、公共機構的開放數(shù)據(jù), 通過統(tǒng)一元數(shù)據(jù)格式及元數(shù)據(jù)地圖對外提供集中的數(shù)據(jù)服務, 提升政府數(shù)據(jù)的社會使用效率。美國政府網(wǎng)站數(shù)據(jù)的標準管理, 主要解決兩個方面的問題:一是定義政府網(wǎng)站的標準元數(shù)據(jù)目錄, 消除數(shù)據(jù)歧義;二是統(tǒng)一數(shù)據(jù)交換標準, 整合各部門發(fā)布的數(shù)據(jù)資源, 保證數(shù)據(jù)暢通。
(五) 數(shù)據(jù)質量管理
數(shù)據(jù)質量管理要保證數(shù)據(jù)的真實性、一致性和時效性。
數(shù)據(jù)真實性是指在網(wǎng)站上發(fā)布的數(shù)據(jù)必須是客觀的、真實的, 沒有人為干擾的數(shù)據(jù)。受各種歷史原因和現(xiàn)實條件的制約, 開放的政府數(shù)據(jù)不可避免地會有一些失真、“難看”, 甚至是無意的修飾, 真?zhèn)坞y辨, 產(chǎn)生各種偏差。國外開放數(shù)據(jù)管理是通過采用優(yōu)化統(tǒng)計方法、監(jiān)控數(shù)據(jù)質量等方式提升數(shù)據(jù)質量。
數(shù)據(jù)一致性包括兩個方面:一是同一份分散在不同地方的數(shù)據(jù), 或經(jīng)過簡單轉化后的數(shù)據(jù)之間是否一致;二是在業(yè)務上有關聯(lián)的數(shù)據(jù)之間的邏輯關系是否正確和完整。國外政府網(wǎng)站一般提供一個統(tǒng)一的平臺, 由政府統(tǒng)一管理、統(tǒng)一發(fā)布, 所以結果是一致的。提高數(shù)據(jù)一致性, 一是可以按數(shù)據(jù)類型統(tǒng)一數(shù)據(jù)發(fā)布部門、發(fā)布口徑, 規(guī)范一致性管理, 確保一數(shù)一源;二是各部門內部進行數(shù)據(jù)一致性分析與梳理, 保證符合業(yè)務邏輯關系;三是部門之間要分析關聯(lián)關系與業(yè)務規(guī)則, 將不一致數(shù)據(jù)發(fā)送回相關部門進行修復;四是在技術上, 建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)采集和共享發(fā)布平臺。
數(shù)據(jù)時效性就是依靠發(fā)布和更新規(guī)則及時公開信息, 拓展信息傳播和推送渠道。國外政府數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站分別制定了各類數(shù)據(jù)發(fā)布、更新標準, 公布數(shù)據(jù)發(fā)布日程以及修改說明等。
(六) 數(shù)據(jù)利用管理
發(fā)達國家普遍建立了政府數(shù)據(jù)集中管理和整合利用的模式。以滿足用戶數(shù)據(jù)需求為核心, 通過多種途徑整合前后臺資源, 在中央政府和地方政府間, 努力實現(xiàn)跨區(qū)域、跨平臺的數(shù)據(jù)服務, 并以集中的方式提供給用戶。
美國不僅重視政府數(shù)據(jù)資源的管理和開放, 還重視數(shù)據(jù)資源再利用。美國聯(lián)邦政府鼓勵盡量多地向公眾開放有價值的政府數(shù)據(jù)資源, 鼓勵社會公眾和私營部門進行開發(fā)。美國將政府數(shù)據(jù)資源再利用分為公益開發(fā)和商業(yè)開發(fā), 允許和鼓勵個人或私營機構對政府原始數(shù)據(jù)資源進行商業(yè)再開發(fā)并出售。私營部門擁有公共信息的使用權, 及其研究成果的專利權。美國政府部門負責規(guī)范數(shù)據(jù)開發(fā)競爭機制, 只能從事公益性的信息服務, 營利性的開發(fā)以私營部門為主。
英國政府主要采用“貿(mào)易基金模式”、“公—私競爭模式”、鼓勵公眾參與、“許可證框架”等方式來管理和促進政府數(shù)據(jù)的社會化利用?！百Q(mào)易基金模式”就是將一些政府數(shù)據(jù)機構, 如地震局、測繪局、氣象局等, 改為“半自立”的政府基金機構, 讓它們在半商業(yè)化的基礎上提供商業(yè)性的信息服務, 依據(jù)與財政部簽署的協(xié)議向社會用戶收費, 也可通過授權信息的再利用進行收費?！肮礁偁幠Ｊ健? 即政府部門不僅能夠支持私營部門從事政府數(shù)據(jù)的市場化開發(fā), 而且可以與私營部門展開競爭。公私部門之間的競爭形式具體包括伙伴關系、民營化和合同外包。鼓勵公眾參與, 就是以互聯(lián)網(wǎng)為主要參與渠道, 設立互動論壇, 組織有獎競賽活動, 收集并評估公眾需求, 鼓勵獻言獻策, 促進政府數(shù)據(jù)利用。“許可證框架”包括三個不同的許可證 (見表1) :一是“開放政府許可證”, 授權不論是商業(yè)性目的還是非商業(yè)性目的的政府信息的免費使用;二是“非商業(yè)性政府許可證”, 授權出于非商業(yè)性目的的政府信息免費使用;三是“收費許可證”, 授權收費的政府信息使用。
表1 英國政府許可證對比信息
我國在政府數(shù)據(jù)利用方面急需統(tǒng)一的政策。政府開放數(shù)據(jù)在頂層設計、利用流程管理、資產(chǎn)化管理、數(shù)據(jù)依申請公開、共享與保密等方面需要建立相應的政策法規(guī)體系, 進行前瞻性戰(zhàn)略布局;盡快建立并推廣統(tǒng)一的政府數(shù)據(jù)共享開放平臺, 大力增進行業(yè)與行業(yè)之間、地區(qū)與地區(qū)之間、上級與下級之間對彼此的數(shù)據(jù)資源的了解和掌握。讓那些有強烈數(shù)據(jù)需求的部門, 可以借助數(shù)據(jù)共享交換平臺快速確定數(shù)據(jù)的提供者和獲取渠道方式, 同時, 配備專責單位來協(xié)調提供相應的技術服務, 規(guī)范數(shù)據(jù)的表達和接口。
(七) 數(shù)據(jù)收費利用
我國政府數(shù)據(jù)的社會化利用在是否收費、如何收費方面沒有明確規(guī)定。我們在調研中發(fā)現(xiàn), 很多部門有向社會開放數(shù)據(jù)、提供服務的積極意愿, 政府數(shù)據(jù)的價值與增值潛力受到空前重視, 公眾和企業(yè)對政府數(shù)據(jù)的供給充滿期待。
國際上, 對政府數(shù)據(jù)社會化利用有明確的收費規(guī)定。通行的做法是把信息作為資產(chǎn)進行管理。歐盟國家主要以通過向增值開發(fā)用戶收取信息使用費的形式來收回數(shù)據(jù)采集、加工和整理過程中耗費的管理成本。歐盟2003年的《政府信息資源再利用指令》規(guī)定, 數(shù)據(jù)利用的收費原則上應僅限于個人利用請求的邊際成本 (復制、提供和傳播成本) ;收費不得超過生產(chǎn)和傳播數(shù)據(jù)的成本, 同時考慮合理的投資回報, 鼓勵政府機構降低收費或者不收費;當收到數(shù)據(jù)利用請求時, 應讓申請人知曉收費的計算方式;應提前制定并公布收費標準和數(shù)據(jù)利用的條件, 如果拒絕某項數(shù)據(jù)利用的請求, 必須解釋原因并提供幫助信息;如果政府部門利用其持有的信息提供增值信息服務, 并與私營部門數(shù)據(jù)利用者進行競爭, 那么政府部門也應付費。美國政府規(guī)定, 即便是高價值的數(shù)據(jù), 仍盡量保持免費提供的方式, 如果收費, 不得高于信息的傳播成本。
英國政府除了提供公益性的數(shù)據(jù)服務, 還進行營利性的數(shù)據(jù)資源開發(fā), 收取“合理的投資回報”。英國政府法規(guī)規(guī)定對公開信息的加工和再利用需求可以收取一定的費用。英國政府對數(shù)據(jù)資源社會化利用的收費原則是在生產(chǎn)和傳播成本之外, 還可收取一定合理的投資回報。政府部門除了從事公益性、非營利的信息服務, 還可開展營利性的商業(yè)信息服務, 與私營部門展開公私競爭。如英國氣象局增值開發(fā)的特殊天氣預報服務通過收費電話和短信來收費。英國的《政府信息資源規(guī)定》將收費分為三種情況:一是大部分情況下, 收取信息生產(chǎn)、發(fā)布、傳播的邊際成本;二是當政府部門工作人員需要收入來覆蓋大量信息成本時, 可收取信息收集、生產(chǎn)、復制的傳播直接和間接成本, 此外, 還可收取一定合理的投資回報;三是圖書館、檔案館和博物館, 可收取信息收集、生產(chǎn)、復制、傳播和保存的直接成本和間接成本, 此外還可收取版權清理費、一定合理的投資回報。
從實際運作來看, 我國政府數(shù)據(jù)社會化利用, 存在多種不同形式的間接收費。數(shù)據(jù)間接成本包括大量的數(shù)據(jù)采集、清洗、加工、整合、整理、展現(xiàn)。目前, 收費的重點是一些增值服務、海量數(shù)據(jù)的提供。調研表明, 我國未來可以收費的政府數(shù)據(jù)類型可分為如下五類。
1. 需加工處理才能滿足需求的數(shù)據(jù)。
需對原始數(shù)據(jù)進行篩選、加工處理或需經(jīng)過其他加工、運維、軟件部署、升級更新工作提取數(shù)據(jù)的需求。如相關單位要求將政府數(shù)據(jù)及其相關軟件打包部署到自己的獨立網(wǎng)絡環(huán)境中, 實現(xiàn)本地化部署、數(shù)據(jù)管理軟件升級、數(shù)據(jù)更新等。如果對此進行收費利用的話, 收費主體可以由軟件系統(tǒng)或政府數(shù)據(jù)的運維方, 主要針對數(shù)據(jù)的運營成本進行收費。
2. 需提供調用接口才能滿足需求的數(shù)據(jù)。
這類數(shù)據(jù)類型復雜、實時性強, 需要提供數(shù)據(jù)調用接口, 進行二次開發(fā)。如某些部門在原始數(shù)據(jù)之上提供的二次開發(fā)接口, 以及相應的應用說明和代碼示例, 用戶據(jù)此可以輕松調取政府數(shù)據(jù)資源。這類需求的收費主體包括兩部分:一是提供數(shù)據(jù)資源的數(shù)據(jù)主管部門, 主要針對數(shù)據(jù)的運維成本進行收費;二是提供二次開發(fā)服務或資源接口的服務商, 主要針對數(shù)據(jù)再利用方面進行收費。
3. 需跨單位調取整合才能提供的數(shù)據(jù)。
數(shù)據(jù)需求本身橫跨多個部門, 需要經(jīng)過復雜的調取處理流程, 采集來自不同部門、不同業(yè)務、不同區(qū)域、不同系統(tǒng)的數(shù)據(jù), 進行整合后, 才能滿足用戶提出的數(shù)據(jù)需求。比如, 交通運輸部門春運黃金周期間的全國人口遷徙量、出行距離特征、熱點城市、熱點出行路線、熱點客運樞紐等方面的數(shù)據(jù)需求。這類數(shù)據(jù)需求的收費主體可以參考英國的管理模式, 設立專門的機構或委托給相關支撐單位, 按照與政府部門簽署的協(xié)議, 以及規(guī)定的收費標準, 進行半商業(yè)化運營, 提供數(shù)據(jù)供給服務。
4. 數(shù)據(jù)量龐大的原始數(shù)據(jù)。
這類海量原始數(shù)據(jù), 有視頻流數(shù)據(jù)、環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)、海量統(tǒng)計數(shù)據(jù)等。這類數(shù)據(jù)需求的收費主體可以參考上述的管理模式, 由專門的機構或相關支撐單位進行半商業(yè)化運營, 負責提供數(shù)據(jù)支撐服務。
5. 時間跨度較大的歷史數(shù)據(jù)。
這類數(shù)據(jù)時間久遠, 并未完全數(shù)字化, 要恢復提供需要耗費不少人力物力。這類數(shù)據(jù)需求的收費主體可以參考上述的管理模式, 由專門的機構進行半商業(yè)化運營, 負責提供數(shù)據(jù)支撐服務。
圍繞數(shù)據(jù)收費, 需要同步建立政府數(shù)據(jù)管理機制。具體是制定收費原則, 建立收費清單, 明確收費標準, 確定收費職責。對于研究機構或從事公益性使用的用戶, 可以免費或低價開放使用。對于個人或者商業(yè)機構的數(shù)據(jù)需求, 制定合理的統(tǒng)一收費標準, 費用主要包括信息收集、生產(chǎn)、復制、傳播的直接和間接成本。其中, 涉及承擔社會公共責任的商業(yè)機構予以低價優(yōu)惠, 費用不得高于傳播成本。針對不同的數(shù)據(jù)存儲介質收取不同的費用。存儲介質一般分為電子版數(shù)據(jù)和紙質版數(shù)據(jù)兩種。
四、進一步討論
數(shù)據(jù)是互聯(lián)網(wǎng)時代各級政府的“血液”, 起著潤物無聲、貫通內外的作用。就信息化發(fā)展變化趨勢而言, 以應用系統(tǒng)和技術平臺建設為重點將向數(shù)據(jù)開放利用為重點轉變。政府數(shù)據(jù)這座“金山”一直在沉睡, 有必要在政務公開和“互聯(lián)網(wǎng)+”的大潮中被喚醒, 與社會數(shù)據(jù)一道承擔起新的歷史使命, 推動經(jīng)濟社會轉型發(fā)展。除了加大對以上主要問題的研究, 還需要在如下四個方面開展工作。
(一) 開展全國政府數(shù)據(jù)資源普查, 摸清家底
盡快在全國范圍內開展政府數(shù)據(jù)資源普查, 摸清數(shù)據(jù)家底, 為政府數(shù)據(jù)利用和開放提供決策支撐。
對已有的數(shù)據(jù)進行梳理標注, 建立數(shù)據(jù)資源底賬。數(shù)據(jù)資源底賬包括元數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)溯源信息、數(shù)據(jù)管理信息等。數(shù)據(jù)梳理按照地區(qū)和條線劃分層級, 逐步做到條線和層級的全覆蓋。對于某一層級缺失的數(shù)據(jù)資源要找出缺失原因, 并盡快補足。在此基礎上, 制定網(wǎng)站數(shù)據(jù)開放目錄和數(shù)據(jù)采集更新標準。
同步開展社會公眾在工作生活中的公共數(shù)據(jù)需求調查, 提出數(shù)據(jù)需求清單。按照優(yōu)先推動民生保障、優(yōu)先做好公共服務的原則, 依托政府網(wǎng)站公開一批社會普遍關注、公眾普遍依賴的政府數(shù)據(jù), 讓公眾共享政府網(wǎng)站數(shù)據(jù)管理和利用的成果。
(二) 啟動開放數(shù)據(jù)管理利用綜合試點, 積累經(jīng)驗
選擇一批有基礎、有條件的單位, 啟動綜合試點。開放數(shù)據(jù)利用是一項全新的工作, 迫切需要積累經(jīng)驗, 創(chuàng)新發(fā)展, 少走彎路, 避免走傳統(tǒng)電子政務發(fā)展的老路。數(shù)據(jù)分類、敏感數(shù)據(jù)、元數(shù)據(jù)、利用開放、質量控制、生命周期管理、數(shù)據(jù)收費、考核評估、數(shù)據(jù)接口、技術平臺和PPP等方面的工作, 都需要總結、探索。現(xiàn)有的成功案例需要提煉形成操作指引, 供其他部門參考。
圍繞數(shù)據(jù)采集、交換、開放和保護等關鍵環(huán)節(jié), 啟動管理規(guī)范制定的試點。定義標準數(shù)據(jù), 防止各級各類政府數(shù)據(jù)開放平臺由于標準缺失造成管理混亂, 同時, 統(tǒng)一政府數(shù)據(jù)交換標準, 避免交互不暢。統(tǒng)一定義政府基礎數(shù)據(jù), 形成統(tǒng)一的元數(shù)據(jù)字典, 每個數(shù)據(jù)項、指標都有明確定義;“統(tǒng)一數(shù)據(jù)邏輯, 每個數(shù)據(jù)和指標的計算邏輯都有明確的規(guī)定, 統(tǒng)一計算公式和計算口徑;統(tǒng)一數(shù)據(jù)基本字段的編碼, 對數(shù)據(jù)、指標進行統(tǒng)一編碼”;統(tǒng)一數(shù)據(jù)授權管理框架, 合理配置數(shù)據(jù)的使用, 保證數(shù)據(jù)合理合法訪問和使用。
在“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”實踐中, 試點推進政府網(wǎng)站數(shù)據(jù)整合利用。建立網(wǎng)站數(shù)據(jù)與電子政務系統(tǒng)數(shù)據(jù)和其他數(shù)據(jù)之間的雙向流動機制, 形成統(tǒng)一的政府數(shù)據(jù)管理平臺, 發(fā)揮政府網(wǎng)站數(shù)據(jù)集聚、規(guī)范和“血庫”作用。從內容、技術、管理方面加強數(shù)據(jù)整合, 以中國政府網(wǎng)綜合數(shù)據(jù)門戶為龍頭, 依托區(qū)域、條線的數(shù)據(jù)中心, 形成若干個綜合政府數(shù)據(jù)中心, 實現(xiàn)全國政府數(shù)據(jù)的邏輯互聯(lián)、整合利用和集中服務, 為國家大數(shù)據(jù)中心的建設提供內容支撐。
(三) 開展開放數(shù)據(jù)管理頂層設計研究, 制度入軌
政府數(shù)據(jù)管理利用要實踐好“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念, 就需要做好頂層設計, 主動融入深化改革、發(fā)展經(jīng)濟、改善民生、建設透明政府的工作體系中, 統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展, 推動相關制度規(guī)范的出臺, 加強數(shù)據(jù)應用。政府數(shù)據(jù)管理利用, 離不開制度的保障, 需要分階段、分步驟地制定并實施。
盡快推動出臺數(shù)據(jù)管理方面的法規(guī)。綜合考慮數(shù)據(jù)采集、加工和利用等環(huán)節(jié), 從數(shù)據(jù)定位、數(shù)據(jù)權屬、數(shù)據(jù)質量、運行維護等方面對數(shù)據(jù)管理做出明確規(guī)定, 引導各級政府做實開放數(shù)據(jù)內容, 完善數(shù)據(jù)管理手段, 擴大影響力, 規(guī)范管理。
加強開放數(shù)據(jù)應用研究和推廣。提高“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”能力, 現(xiàn)已成為簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務的關鍵環(huán)節(jié)。充分利用政府開放大數(shù)據(jù), 探索應用創(chuàng)新, 加大數(shù)據(jù)挖掘力度, 共享“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”發(fā)展成果。
(四) 建立政府數(shù)據(jù)資源管理體制, 理順機制
建立中央和地方兩級數(shù)據(jù)管理體制。理順政府數(shù)據(jù)資源管理部門間的協(xié)同管理和上下級指導管理, 實現(xiàn)數(shù)據(jù)管理工作全國“一盤棋”。完善政府數(shù)據(jù)資源管理和相關職能部門的職責, 既要填補工作空白, 又要減少工作交叉或重疊, 避免出現(xiàn)條線之間、政府層級之間的權責沖突, 厘清責任, 依規(guī)管理。
明確領導體系和責任主體。確定分管領導, 明確工作機構, 配備專職人員或指定兼職人員。建立工作機構與支撐機構之間的協(xié)調機制。數(shù)據(jù)管理作為政務公開的內容之一, 納入政府績效考核體系, 保證一定的權重比率。
作者：鮑靜 張勇進 董占廣
