——以江門市蓬江區(qū)法人一門式改革為例

潘墨濤 胡鞍鋼

　　[摘 要] 自2013年以來，我國本輪行政審批改革成績斐然，各地政府實(shí)踐特色不一，形成了不同模式和推進(jìn)路徑，精益改善就是其中之一。以江門市蓬江區(qū)法人一門式改革為例，通過對各種調(diào)研所得數(shù)據(jù)資料進(jìn)行質(zhì)性分析，得到充實(shí)的證據(jù)以證明精益思維、精益管理工具完全可以用于政府的改革，并且取得顯著的成效。通過具體案例抽象出我國政府行政審批的精益改善之路，為我國行政審批改革提供了除“行政審批局”模式之外的又一條可行路徑，豐富了改革選擇。

　　2013年我國政府開啟本輪行政審批改革，五年多來，各地積極探索出各有特色的改革思路與實(shí)踐路徑。江門市蓬江區(qū)法人一門式改革是典型的以精益思維為核心理念的行政審批改革，在三年多的改革進(jìn)程中，處處體現(xiàn)精益，以“積跬步”的持續(xù)改進(jìn)不斷實(shí)現(xiàn)改革真實(shí)價值。

　　一、引論：何謂精益改善

　　所謂“精益（lean）”，即“精益求精”的簡稱，“少而精”之意，“精益”就是指通過學(xué)習(xí)，做得更好，消耗更少。“改善的要義簡單又直接：改善意味著改進(jìn)。此外，改善意味著涉及所有人的持續(xù)不斷的改進(jìn)，……改善哲學(xué)認(rèn)為，我們的生活方式——包括工作生活、社會生活以及我們的家庭生活——理應(yīng)得到不斷的改進(jìn)。” [1]在改善的語義下，管理工作主要包括兩項功能：維護(hù)和改進(jìn)，維護(hù)是指維持現(xiàn)行管理、技術(shù)和操作標(biāo)準(zhǔn)，以及通過培訓(xùn)、紀(jì)律以支持現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)；改進(jìn)則指提升現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的活動，具體分為改善和創(chuàng)新，改善是較小的持續(xù)改進(jìn)，創(chuàng)新則是劇烈的改進(jìn)。所以，所謂精益改善，即從一點(diǎn)一滴的改進(jìn)做起，“積跬步”以持續(xù)追求“做得更好，花得更少”的目標(biāo)。在政府行政審批領(lǐng)域，即是要以行政審批的真正價值為標(biāo)準(zhǔn)，分析目前行政審批全流程中存在的“社會成本”和資源浪費(fèi)，持續(xù)改革政府行為，在正確的時間、正確的地點(diǎn)向正確的需求方提供最好的審批服務(wù)。

　　二、文獻(xiàn)綜述

　　行政審批改革的精益改善以精益政府理論為理論基礎(chǔ)，該理論核心是精益理念，源于以降低成本提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品為核心的企業(yè)管理。精益理念提出的“理想方式是對弗雷德里克·泰勒提出的‘最佳方法’一詞的重新表述”， [2]所以精益理念是一種科學(xué)的思維方式，精益政府理論也因此“精于工具、長于實(shí)踐”?！案母锏暮诵牟恢皇钦芾淼姆秶c規(guī)模發(fā)生了根本性的變化，政府的基本形式（form）——公共行為的工具（tool），即解決公共問題所使用的手段（instruments）或方法也發(fā)生了根本性的變化?！薄霸谛抡卫碇?，我們需要的是掌握促進(jìn)不同組織互動工具的專家，而不是目前培養(yǎng)的僅僅了解政府官僚機(jī)構(gòu)的專家?！?[3]

　　精益引入政府治理早已開始，1993年美國軍方出臺“國防制造企業(yè)戰(zhàn)略”、“精益航空計劃（Lean Aerospace Initiative）”等政府指令性活動。在二十一世紀(jì)初，美國少數(shù)的聯(lián)邦、州和地方一級的政府部門發(fā)現(xiàn)了“精益”的適用性和功能，并開始將精益方法引入政府組織。此后，政府部門的精益行為大幅增加，截至2015年，美國大約30個州政府以及許多聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)正在應(yīng)用精益和六西格瑪管理,取得了顯著成果。

　　實(shí)踐探索激發(fā)了理論研究的跟進(jìn)，“精益管理通過定位組織低效成因，構(gòu)建管理系統(tǒng)和能力素質(zhì)以支撐工作新方式，吸引管理者和職員將持續(xù)改進(jìn)作為每個人日常工作的一部分，最終幫助公共部門簡化流程” [4]“精益政府是電子政府發(fā)展的‘第三波’”，與治理相關(guān)方的協(xié)作是精益政府的核心，且“基于平臺的治理”將有益于這種協(xié)作。 [5]“精益思想的本質(zhì)是讓政府員工負(fù)責(zé)重新設(shè)計工作，同時牢記要為顧客提供最好的產(chǎn)品或服務(wù)”。[6]塞爾茲尼克指出，“人類追求的理想不是過于龐大的政府，……相反，理想狀態(tài)是老練的政府，側(cè)重實(shí)際條件和共同體需要的政府。”[7]精益政府即是對如何建設(shè)“老練的”政府、體現(xiàn)公共價值的政府的新思考。

　　三、問題與研究方法

　　本研究的基本問題是：證實(shí)精益政府理論及工具與我國政府未來一段時期內(nèi)行政審批改革有高度契合度。本研究以案例方法探討主題，在案例的發(fā)掘、整理、講述中，通過深度訪談、參與式觀察和質(zhì)性文本分析來實(shí)現(xiàn)案例的客觀、詳實(shí)，達(dá)到科學(xué)研究的可信性。所涉及質(zhì)性文本來源主要是：深度訪談文本（5份，約5000字）、當(dāng)事人的“改革日記”（104篇，約30000字）、改革前后的比對數(shù)據(jù)（2份）等。在下文中，我們用GGRJ代表“改革日記”文本，F(xiàn)T代表“訪談文本”，分別標(biāo)注了文本序號。

　　四、實(shí)證分析

　　以江門市蓬江區(qū)法人一門式改革為例，通過資料數(shù)據(jù)分析，證明案例確實(shí)是典型的以精益思想理念為指引、應(yīng)用精益工具推進(jìn)的行政審批改革。

　?。ㄒ唬v程：改革路徑的精益化

　　2015年初至2016年底，法人一門式改革分為兩個階段（見圖1）：第一階段，2015年3月至9月“個體工商戶三證合一”改革，將國稅、地稅的個體工商戶稅務(wù)登記證業(yè)務(wù)與工商的個體工商戶營業(yè)執(zhí)照登記注冊業(yè)務(wù)合并到工商窗口一窗受理、出證，即從流程改善出發(fā)整合審批事項（三證合一），并著力推進(jìn)服務(wù)現(xiàn)場的改善（一窗受理）。第二階段，2015年9月至2016年底“涉企審批服務(wù)一門式”改革，即通過與有涉企審批職責(zé)的其他18個部門進(jìn)行對接，整合審批服務(wù)事項，同時，在多部門溝通融合的基礎(chǔ)上，推進(jìn)事項標(biāo)準(zhǔn)化梳理與平臺建設(shè)的整合，實(shí)現(xiàn)審批服務(wù)與平臺開發(fā)的迭代持續(xù)發(fā)展。兩階段改革呈現(xiàn)了“由局部到整體”的試錯過程，逐步擴(kuò)大改革領(lǐng)域，積累經(jīng)驗并規(guī)避風(fēng)險。

　?。ǘ├砟睿焊母锼季S的精益觀

　　從改革的理念來看，法人一門式改革在各個層面與精益政府理論均有契合點(diǎn)，符合精益政府理論的核心要素，即針對浪費(fèi)問題來減少審批成本，不斷“小步伐低成本”地推進(jìn)改革試錯，以實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、可視化、流程化等具體目標(biāo)，相關(guān)部門團(tuán)隊呈現(xiàn)了全歷程、全方位改善的“精益觀”。

　?。ㄈ┕ぞ撸壕婀芾砉ぞ叩膽?yīng)用

　　對實(shí)證資料分析過程中，雖然沒有發(fā)現(xiàn)法人一門式改革明確使用了“精益工具箱”①中任何工具的文本敘述，但事實(shí)上每一次決策和實(shí)驗都實(shí)實(shí)在在運(yùn)用了精益管理工具，踐行了精益變革的理念。

　　1.精益創(chuàng)業(yè)循環(huán)（The Lean Startup Cycle）。精益創(chuàng)業(yè)循環(huán)從“觀念”開始，強(qiáng)調(diào)以“最小可行性產(chǎn)品”② 而非完整的“成熟產(chǎn)品”來測試客戶滿意度，在充分考慮對產(chǎn)品使用和滿意度信息的“持續(xù)獲取”和“反饋”基礎(chǔ)上，與客戶建立穩(wěn)定聯(lián)系，形成充分的“用戶數(shù)據(jù)”，最終完善起始觀念，進(jìn)行修正并再次推出更進(jìn)一步的“最小可行性產(chǎn)品”。法人一門式改革即是一次精益創(chuàng)業(yè)，從2015年3月5日起初步商定開展“個體工商戶三證合一”試點(diǎn)改革（可視為改革的“最小可行性產(chǎn)品”），經(jīng)過論證和系統(tǒng)測試修正，同年7月1日頒發(fā)“全國第一張個體工商戶三證合一執(zhí)照”（GGRJ150701），經(jīng)過“客戶”驗證反饋——“區(qū)委、區(qū)政府指示‘盡快總結(jié)經(jīng)驗，進(jìn)一步深化改革，將改革由個體工商戶延伸到企業(yè)’”（GGRJ150701），“‘個體工商戶三證合一’項目建設(shè)工作組升格為蓬江區(qū)‘工商登記注冊與稅登業(yè)務(wù)整合一窗受理’項目建設(shè)工作組”（GGRJ150713），如此便完成了精益創(chuàng)業(yè)的一次循環(huán)，在此后改革進(jìn)入“涉企審批服務(wù)一門式”的第二階段，依然可以明顯看到精益創(chuàng)業(yè)的循環(huán)路徑?！熬鎰?chuàng)業(yè)方法同樣關(guān)注于管理技術(shù)方面的文化轉(zhuǎn)變，從‘線性’的管理文化轉(zhuǎn)為‘循環(huán)性’的管理文化?！盵8]從幾年來改革團(tuán)隊運(yùn)作來看，從小處介入、點(diǎn)滴改善的“循環(huán)”改革文化已基本成型。

　　2.“影響力—困難度”矩陣和“項目有利條件”矩陣。在選擇改革問題和路徑方面，“影響力—困難度”矩陣與“項目有利條件”矩陣（“所需努力—價值”矩陣）沿著“先易后難”、“先主后次”、“價值排序”的理念，選擇確定變革項目的“優(yōu)先級”，在戰(zhàn)略上指導(dǎo)改革。改革初期，江門市蓬江區(qū)擬在兩個改革備選方案中進(jìn)行矩陣排序，最終選擇更符合本地情況的方案，從中可見以改革“價值”、“困難度”、“影響力”等關(guān)鍵指標(biāo)所進(jìn)行的具體評估：“2016年1月8日，區(qū)委常委會討論蓬江區(qū)‘法人一門式’建設(shè)方案，認(rèn)為市場監(jiān)管局方案的優(yōu)點(diǎn)：‘不改變職能部門行政審批權(quán)，不觸及法律，更具普及性和更長久；不需增加工作人員；檔案統(tǒng)一管理，節(jié)省行政成本；全程電子化并聯(lián)審批，縮減審批時限；有效沉淀數(shù)據(jù)，為后續(xù)跨部門聯(lián)合監(jiān)管以及政府大數(shù)據(jù)應(yīng)用建設(shè)打下堅實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)?！保℅GRJ160108）此外，在事項標(biāo)準(zhǔn)化階段對不同涉企審批部門的調(diào)研中，以“業(yè)務(wù)量大小”進(jìn)行排序，先與業(yè)務(wù)量大的部門進(jìn)行對接，“第一批調(diào)研單位（業(yè)務(wù)量大）：文廣新、住建、國土規(guī)劃環(huán)保局、城管、食藥監(jiān)。”（GGRJ1601）體現(xiàn)了關(guān)注“高價值”項目的“優(yōu)先級”取向。

　　3.PDCA-SDCA改善循環(huán)。“PDCA”即“戴明環(huán)”或“戴明轉(zhuǎn)輪” ，指沿著“計劃→執(zhí)行→檢查→行動”循環(huán)的改善流程；而“SDCA”則被用來確定和維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)質(zhì)流程，即“標(biāo)準(zhǔn)化→執(zhí)行→檢查→行動”，核心在于用標(biāo)準(zhǔn)固化改善成果。行政審批改革的核心在于審批流程的改善，因此涉及流程改善的計劃、執(zhí)行、檢查、行動以及標(biāo)準(zhǔn)化。法人一門式改革第二階段中，事項標(biāo)準(zhǔn)化梳理的“主要任務(wù)：到18個部門調(diào)研，了解存在問題，砍資料、簡流程、規(guī)范審批權(quán)，同時與平臺開發(fā)組對接，同步推進(jìn)?！保℅GRJ1601）實(shí)際上與每一個相關(guān)部門的博弈、對接、整合，都是一次PDCA流程改善?！笆崂砗靡粋€部門事項就先試運(yùn)行一個，邊受理邊培訓(xùn)（在市行政總匯窗口），試運(yùn)行沒問題的，就撤銷該窗口、搬過工商區(qū)并窗受理?！保℅GRJ160104）

　　4.精益團(tuán)隊與問題解決小組。精益團(tuán)隊必須是問題導(dǎo)向的，是一種高效的問題解決小組。通過建立幾個真正具有從事單件公共服務(wù)所有工作所需的全部技能的專職團(tuán)隊，以解決其中所有浪費(fèi)問題，“團(tuán)隊成員能在短時間內(nèi)集中在一個房間里，使用已經(jīng)證明有效的團(tuán)隊決策方法，通常被稱為‘質(zhì)量功能展開法’（quality function deployment，QFD）的方法進(jìn)行工作。這種方法能使開發(fā)團(tuán)隊的工作標(biāo)準(zhǔn)化，以便每個團(tuán)隊每次都能按照同樣的方法去工作?！盵9]從所有相關(guān)部門抽調(diào)整合為精益團(tuán)隊和問題解決小組，成就了法人一門式改革?！?015年12月2日，組織部、編辦召開事項梳理工作碰頭會，從區(qū)委編辦、督查室、市場監(jiān)管局抽人建立事項梳理工作組”（GGRJ151202），“2016年1月11日，組建法人一門式建設(shè)信息技術(shù)小組，研究法人一門式平臺建設(shè)的系統(tǒng)設(shè)計功能、系統(tǒng)架構(gòu)、數(shù)據(jù)庫、網(wǎng)格架構(gòu)等信息技術(shù)問題，草擬排隊叫號系統(tǒng)、電子檔案管理系統(tǒng)和業(yè)務(wù)支撐平臺三部分軟件開發(fā)服務(wù)要求文書。”（GGRJ160111）專業(yè)的人做專業(yè)的事，一切以“花的更少、做得更好”為標(biāo)準(zhǔn)，提高質(zhì)量并降低成本?！安欢畼I(yè)務(wù)的人梳理不了，不懂法律的人把關(guān)不了，不研究各部門法規(guī)更精簡不了材料，外包根本無法達(dá)到要求，還耗時費(fèi)錢?！保℅GRJ160104）事項梳理工作組通過對18個相關(guān)部門歷時8個月的20次調(diào)研、跨部門協(xié)調(diào)，對法人一門式經(jīng)辦事項流程進(jìn)行了梳理、改善和平臺融合，而信息技術(shù)組則通過與事項梳理組歷時近6個月14次的共同討論和調(diào)研，完成了事項梳理與信息平臺的對接融合。

　　5.敏捷開發(fā)（Agile Development）工程。敏捷開發(fā)工程最初源自IT軟件迭代開發(fā)技術(shù)，是對“瀑布式方法（the Waterfall Method）”[10]的反思，是對單線程開發(fā)方法的革新。瀑布式方法是“自上而下”單線程的開發(fā)流程，以一種“需求分析→設(shè)計→開發(fā)→用戶測試→操作和維護(hù)”的“瀑布”狀態(tài)單線程向最終目標(biāo)前行，最后的操作維護(hù)環(huán)節(jié)與最初需求分析環(huán)節(jié)并沒有直接關(guān)聯(lián)，沒有形成循環(huán)開發(fā)，創(chuàng)新項目容易出現(xiàn)在最初階段“差之毫厘”而最終“失之千里”無法扭轉(zhuǎn)的局面，造成巨大的浪費(fèi)。敏捷開發(fā)則是精益化的快速迭代式學(xué)習(xí)循環(huán)，在“需求→設(shè)計→開發(fā)→測試→需求”的循環(huán)中，不斷審視產(chǎn)品對持續(xù)變化的市場社會的適應(yīng)力，追求持續(xù)改善。在法人一門式改革的信息平臺建設(shè)中，軟件設(shè)計、開發(fā)和應(yīng)用都沿著敏捷開發(fā)工程的方法推進(jìn)，在不同時期不斷融入管理者、用戶等所有相關(guān)方的正確可取建議需求，持續(xù)改善平臺系統(tǒng)。信息平臺建設(shè)經(jīng)歷了三個階段，其中在3.0版本開發(fā)期間，經(jīng)歷了典型的敏捷開發(fā)、迅速迭代改善的過程。在2.0版本投入使用、3.0版本決策開發(fā)后，面臨一系列技術(shù)細(xì)節(jié)問題，通過精益團(tuán)隊、問題解決小組討論決策逐步改善，并最終在平臺測試通過上線后，在實(shí)踐中不斷發(fā)現(xiàn)問題和修正問題，呈現(xiàn)持續(xù)改善態(tài)勢。如：“問題5：個別部門的事項通過網(wǎng)上（網(wǎng)上辦事大廳或者部門專網(wǎng)）申請，再到窗口提交資料的，平臺是否可以做到數(shù)據(jù)同步對接？解決方法：如果是網(wǎng)上申請后還需線下提交資料的，平臺需要與網(wǎng)上辦事大廳或者部門專網(wǎng)對接，同步數(shù)據(jù)到一門式平臺。”（GGRJ160321）“9月23日，發(fā)現(xiàn)平臺數(shù)據(jù)的新開業(yè)登記無基數(shù)，總量也是，進(jìn)入大數(shù)據(jù)完善階段”（GGRJ160923）。

　?。ㄋ模┏尚В壕娓纳频膶?shí)現(xiàn)

　　首先，在標(biāo)準(zhǔn)化、可視化、流程化方面取得突破。“一門式自助端機(jī)做到全面所需資料清單，一目了然，各部門辦理行政許可所需要的資料、辦理流程、辦理部門及辦理時間，非常詳細(xì)?！保‵TDQYS190412）“最大成效在于數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化，真正打通信息孤島，為政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用提供基礎(chǔ)，具備了‘?dāng)?shù)字政府’的原型?！保‵TLQL190404）其次，在“花得更少、做得更好”方面實(shí)現(xiàn)改善。從成本、時間等方面的節(jié)約統(tǒng)計可以實(shí)現(xiàn)精益改善的巨大成效?！肮?jié)約量”方面：改革后至今業(yè)務(wù)總量為68838件，節(jié)約審批材料用紙23.8萬張，約238萬元，節(jié)約業(yè)務(wù)辦理時長29.4萬個工作日，平均每一件審批服務(wù)節(jié)約用時4.3個工作日，節(jié)約排隊時長從平均40分鐘左右降低到15分鐘左右，減少前臺人員加班時間約1.5個小時；“提升量”方面，企業(yè)主體數(shù)據(jù)沉淀203661份，檔案數(shù)據(jù)沉淀218179份。一門式平臺系統(tǒng)最大優(yōu)勢是可以實(shí)現(xiàn)資源共享，各種材料無需重復(fù)審核、重復(fù)提交，節(jié)約了大量時間成本，減輕了后臺掃描存檔的工作負(fù)擔(dān)?！皹I(yè)務(wù)的每個流程都可以通過平臺操作流轉(zhuǎn)，進(jìn)度查詢方便，可以通過公眾號等方式進(jìn)行查詢，避免了集中于大廳，減輕了咨詢受理人員的工作量，節(jié)約了有效時間。”（FTFR190417）“自從一門式改革之后，工作人員基本都可以按時下班，也可以依靠公眾號的預(yù)約數(shù)，自由合理安排業(yè)余時間”（FTFR190417）。

　　第三，改革已開始追求卓越與持續(xù)改善。法人一門式改革始終未有懈怠，從部門領(lǐng)導(dǎo)到一線窗口雇員都在不斷發(fā)現(xiàn)問題，思考進(jìn)一步改善的空間?！绊椖吭媱澋亩?、三期沒啟動，改革成果沒有繼續(xù)發(fā)展，非?？上В蟹N‘恨鐵不成鋼’失落，平臺太小，無法舒展?！保‵TLQL190404）“現(xiàn)在應(yīng)盡快增加無紙化簽名方式，如微信人臉識別簽名”（FTDQYS190412）。

　　第四，實(shí)現(xiàn)了政府工作人員的自身發(fā)展。一門式改革要求培養(yǎng)審批服務(wù)“通才”，打破部門間知識壁壘，推進(jìn)整體政府發(fā)展，讓相關(guān)工作人員不再只負(fù)責(zé)流水線的“單一環(huán)節(jié)”，轉(zhuǎn)而如匠人般了解產(chǎn)品“全生產(chǎn)鏈”?！案母锴拔覀冎粚W(xué)習(xí)和辦理單一部門業(yè)務(wù)，改革后我們可以學(xué)到18個審批部門的業(yè)務(wù)知識。這讓我們更加了解開辦一個企業(yè)需要辦理不同部門的哪些證件，了解各個審批部門之間的聯(lián)系。”（FTFR190417）“以前比較局限本部門工作，現(xiàn)在把各相關(guān)審批部門都走一遍，大長知識，對理解整體政府有很大助益”（FTMJL190404）。

　　五、理論假設(shè)

　　“質(zhì)性研究常常是探索性的，它更多的是提出假設(shè)而不是驗證假設(shè)?！盵11]質(zhì)性研究訪談是“一種觀點(diǎn)互動，在訪談員與受訪者間的互動中建構(gòu)知識?！盵12]因此從分析訪談?wù){(diào)研得來的實(shí)證資料出發(fā)，循著精益管理的特質(zhì)與相關(guān)經(jīng)驗，可以提出以下理論假設(shè)供未來進(jìn)一步研究，以建構(gòu)涉及我國政府未來行政審批改革的“新”知識。

　?。ㄒ唬┦碌木婊盒姓徟I(lǐng)域中精益工具的適用性

　　“事”即政務(wù)本身，涉及行政審批事項流程、改革方式方法等方面。在此領(lǐng)域中，除上文提到法人一門式改革實(shí)際上所應(yīng)用的工具之外，精益工具箱中有大量的工具可以引入，比如“現(xiàn)場行走示意圖（Spaghetti Map）”、布局和單元設(shè)計、價值流圖、Kano需求分析、現(xiàn)場5S等，而在制度方面也可以選擇全員提案改善、常態(tài)化精益培訓(xùn)等工具。這些工具的選用以具體需要解決或改善的問題為標(biāo)準(zhǔn)，以價值流圖（Value Stream Map，VSM）為例，通過對相關(guān)審批事項進(jìn)行梳理，從需求產(chǎn)生出發(fā)繪制價值流圖，而非僅僅局限于政府審批“內(nèi)部”流程，以更加完整、科學(xué)的認(rèn)識該項審批及所審批的生產(chǎn)生活“事業(yè)”，從真正的價值出發(fā)，拉動整個流程運(yùn)轉(zhuǎn)，保證價值流動的暢通性。當(dāng)然，對于精益工具的認(rèn)識必須清晰，如敏捷開發(fā)工程完全適用于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，但在開發(fā)過程中團(tuán)隊構(gòu)成的科學(xué)性更為關(guān)鍵，公務(wù)員編內(nèi)相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員發(fā)揮著決定性作用，外包的方式并不一定更加有效和節(jié)約。因此，政務(wù)流程的精益化、工具的精益化依賴于人的精益化，這是制約人才稀缺地區(qū)行政審批改革走向精益的瓶頸。

　?。ǘ┤说木婊盒姓徟母镏械摹敖橙司瘛?/p>

　　人的精益化，涉及改革主體的個人素質(zhì)與精神氣質(zhì)。精益政府理論中，精益文化、精益領(lǐng)導(dǎo)力相關(guān)工具、制度架構(gòu)可以借鑒并試錯，這些對于“人”的精益化要求，最終都會體現(xiàn)出一種行政審批改革的“匠人精神”。政務(wù)工作不是政治性的活動，事無巨細(xì)且極度專業(yè)，這與其他行業(yè)專業(yè)的匠人極為相似?！敖乘嚮顒悠鋵?shí)是一種持久的、基本的人性沖動，是為了把事情做好而把事情做好的欲望。匠藝活動涵蓋的范圍可遠(yuǎn)遠(yuǎn)不僅是熟練的手工勞動；它對程序員、醫(yī)生和藝術(shù)家來說同樣適用；哪怕是撫養(yǎng)子女，只要你把它當(dāng)作一門手藝來做，你在這方面的水平也會得到提高，當(dāng)一個公民也是如此。在所有這些領(lǐng)域，匠藝活動關(guān)注的是客觀的標(biāo)準(zhǔn)，是事物本身?！盵13] 現(xiàn)代政府亦然，把政府治理看作一種社會必要的“匠藝活動”是社會分工的發(fā)展和政府治理現(xiàn)代化的必然要求。“項目應(yīng)用涉及18個部門、700多項業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)整合到一個平臺、一個標(biāo)準(zhǔn)、一套檔案，執(zhí)行難度非常大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出原來預(yù)計，曾多次想放棄。經(jīng)過艱辛努力最終成功，深感安慰。身在體制內(nèi)，一輩子有機(jī)會參與如此有意義的改革，有強(qiáng)烈的成就感。”（FTLQL190404）因此，人的精益化，回答的是“如何培養(yǎng)政府治理匠人隊伍”的問題，讓“匠人精神”在行政審批中體現(xiàn)，就要培養(yǎng)相關(guān)公務(wù)員隊伍具備“匠人氣質(zhì)”。

　?。ㄈ┚娴木窒蓿骸斑B續(xù)性創(chuàng)新”與“非連續(xù)創(chuàng)新”的互補(bǔ)

　　2018年《日本制造業(yè)白皮書》指出當(dāng)前全球制造業(yè)發(fā)展處于“非連續(xù)創(chuàng)新”階段，日本企業(yè)經(jīng)營者“恐怕并沒有意識到需要非連續(xù)性的變革”，日本式“持續(xù)改進(jìn)”（Kaizen）的優(yōu)勢逐步被削弱。也就是說，以精益管理、漸進(jìn)改善為基礎(chǔ)的日本式創(chuàng)新，也越來越認(rèn)識到模式的局限，漸進(jìn)性改善空間越來越小、“革命性”創(chuàng)新的缺失，是引入和推進(jìn)精益管理必須預(yù)期的問題。不涉及調(diào)整部門審批權(quán)、不觸及部門利益、不觸碰法律法規(guī)前提下，通過逐個問題堅實(shí)解決，蓬江區(qū)法人一門式改革確實(shí)取得顯著成效。但某些情況不觸碰已有的“不可逾越的限界”，就不可能從根本上改變已不符合時宜的制度規(guī)矩，一定程度上“不破不立”亦是真理。行政審批所涉及的法律法規(guī)是否“尚合時宜”需要考量琢磨，但扎實(shí)精益改善以實(shí)現(xiàn)“連續(xù)性創(chuàng)新”的同時，在體制架構(gòu)、技術(shù)引入等方面有一定“烈度”的、劃時代的“非連續(xù)性創(chuàng)新”也應(yīng)當(dāng)予以重視，它將與精益改善良性互補(bǔ)。

　　六、結(jié)論

　　江門市蓬江區(qū)法人一門式改革并未改變政府各部門審批權(quán)，將多部門審批調(diào)整為一門式的“單面”以面對社會的需求，這種改革路徑既發(fā)揮了整合多部門審批權(quán)以成立行政審批局的作用，降低了包括政府行政成本，辦事方時間成本、行動成本、情緒成本、資金成本等在內(nèi)的社會成本和改革本身成本。從精益思想、精益管理、精益政府理論層面理解法人一門式改革，與日本政府相關(guān)改革類似，并未明確提出某種變革模式，但確確實(shí)實(shí)依靠成熟的企業(yè)管理工具和思路，改善了政府行為。精益管理理念對問題的認(rèn)識，解決問題“純粹”的思維方式，精益工具系統(tǒng)的開放性，化繁為簡、以終為始的理念，對我國政府包括行政審批改革在內(nèi)的一切改革都有啟發(fā)和借鑒意義。在未來我國政府深化改革中，精益的引入與推廣，應(yīng)當(dāng)從純粹的“管理領(lǐng)域”向更寬廣的空間推進(jìn)，“提高企業(yè)生產(chǎn)率的絕大多數(shù)改善機(jī)會都存在于生產(chǎn)車間外部的非生產(chǎn)領(lǐng)域”，[14]提高政府公共服務(wù)水平的改善機(jī)會也不僅僅存在于直接面對面提供價值的領(lǐng)域，所以，未來的研究應(yīng)當(dāng)在以下幾個方面完善：包括需求方和政府后臺的行政審批全流程改善；行政審批“真正”價值的“流動性”考察；政府精益領(lǐng)導(dǎo)力、精益決策；編制行政審批精益改善的指標(biāo)體系，并推進(jìn)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)沉淀等。

　　[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

　　[1]［日］今井正明.改善：日本企業(yè)成功的奧秘［M］.北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2015:3.

　　[2][英]約翰·比切諾,馬蒂亞斯·霍爾韋格.精益工具箱［M］.機(jī)械工業(yè)出版社，2016:7.

　　[3][美]萊斯特·M·薩拉蒙.政府治理與公共行為的工具：對中國的啟示［J］.中國行政管理，2009(11).

　　[4]MCG（McKinsey Center for Government）:Transforming government performance throughleanmanagement. 2012,(12).

　　[5]Marijn Janssena, Elsa Estevez. Lean government and platform-based governance—Doing more with less[J]. Government Information Quarterly, Volume 30, Supplement 1, January 2013, Pages S1–S8.

　　[6]David Drickhamer, Using Lean Thinking to Reinvent City Government[EB/OL].website（www.lean.org）.

　　[7][美]菲利普·塞爾茲尼克.社群主義的說服力［M］. 上海:上海世紀(jì)集團(tuán)，2009:8.

　　[8]潘墨濤.精益政府：政府治理的變革創(chuàng)新——以美國環(huán)境保護(hù)署精益變革計劃為例[J].理論探索,2016(4).

　　[9]（美）詹姆斯P.沃麥克,（英）丹尼爾T.瓊斯. 精益思想[M]. 北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2015:43.

　　[10]United States Environmental Protection Agency: Lean and Information Technology Toolkit, December 2015. Page 36.

　　[11]朱麗葉·M·科賓, 安塞爾姆·L.施特勞斯. 質(zhì)性研究的基礎(chǔ)：形成扎根理論的程序與方法[M]. 重慶：重慶大學(xué)出版社，2015:28.

　　[12][丹麥]斯丹納·苛費(fèi)爾，斯文·布林克曼. 范麗恒譯,質(zhì)性研究訪談[M].世界圖書公司，2013:2.

　　[13][美]理查德·桑內(nèi)特.匠人[M]. 上海:上海譯文出版社，2015:12.

　　[14]（美）鮑·凱特，德魯·勞克爾. 張曉光，謝安平，譯.精益辦公價值流：管理和辦公過程價值流圖析[M].北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2010:1

　　[基金項目]2018年度國家自然科學(xué)青年科學(xué)基金項目“精益政府理論與實(shí)踐研究：精益治理工具的開發(fā)與應(yīng)用”（71804081）；2018年度教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“公共行政匠人精神的復(fù)興研究”（18YJC810006）。

　　[作者簡介]    潘墨濤，清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后；胡鞍鋼，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，清華大學(xué)國情研究院院長。

　?、佟熬婀ぞ呦洹敝傅氖蔷婀芾聿粩喟l(fā)展充實(shí)過程中，已驗證可用于具體管理實(shí)踐中的上百種精益工具集，主體部分為實(shí)用經(jīng)典的精益工具，如看板、物料庫存管理、布局設(shè)計、價值流圖等，也包括精益評估、精益實(shí)施路線圖、變革管理、精益會計與衡量指標(biāo)、精益領(lǐng)導(dǎo)力等其他工具。

　?、凇白钚】尚行援a(chǎn)品”，即設(shè)計一些產(chǎn)品雛形并推向市場，最初的最小可行性產(chǎn)品很可能只是通過書面或個人溝通向顧客介紹產(chǎn)品概念，通過顧客反饋加以改進(jìn)。

      附：國脈，是領(lǐng)先的大數(shù)據(jù)治理和數(shù)字政府專業(yè)提供商。創(chuàng)新提出“軟件+咨詢+平臺+數(shù)據(jù)+創(chuàng)新業(yè)務(wù)”五位一體服務(wù)模型，擁有數(shù)據(jù)基因和水巢DIPS兩大系列幾十項軟件產(chǎn)品，長期為中國智慧城市、智慧政府和智慧企業(yè)提供專業(yè)咨詢規(guī)劃和數(shù)據(jù)服務(wù)，廣泛服務(wù)于信息中心、大數(shù)據(jù)局、行政服務(wù)中心等政府客戶、中央企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)。自2004年成立以來，已在全國七大區(qū)域設(shè)立20余家分支機(jī)構(gòu)、5大技術(shù)研發(fā)基地，服務(wù)客戶2000余家，執(zhí)行項目5000余個，連續(xù)多年開展中國政府網(wǎng)站、智慧城市、互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)、營商環(huán)境等公益評估評選活動。被業(yè)界譽(yù)為中國信息化民間智庫知名品牌、電子政務(wù)優(yōu)選咨詢機(jī)構(gòu)，國內(nèi)首倡智慧政府理念，首創(chuàng)智慧城市、數(shù)據(jù)治理、互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)評價體系，首推數(shù)據(jù)資產(chǎn)普查、全口徑數(shù)據(jù)資源目錄、數(shù)據(jù)元標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)源確認(rèn)與供需對接、最多跑一次事項梳理、營商通等產(chǎn)品，信息資源編目、公共數(shù)據(jù)普查等業(yè)務(wù)全國占有率和影響力名居榜首。

　　福利大放送：《數(shù)字政府周刊》、《數(shù)字政府白皮書2.0》、《第八屆（2018）中國智慧城市發(fā)展水平評估報告》、《第四屆中國“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”50強(qiáng)優(yōu)秀實(shí)踐案例評選研究報告》、《首屆（2018）中國營商環(huán)境評估報告》可通過電子政務(wù)智庫公眾號及微店在線購買，歡迎訂購。

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