立法所要解決的不是程序性地進行數(shù)據(jù)開發(fā)，而是激發(fā)數(shù)據(jù)這第五要素的活力。

　　數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟時代的“石油”，是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的“潤滑劑”，正成為各個國家和地區(qū)重要的戰(zhàn)略資產(chǎn)，而綜合性地方數(shù)據(jù)立法是大勢所趨。2021年5月27日，上海市召開數(shù)據(jù)立法研討會，全國人大財經(jīng)委、國務院辦公廳、兄弟省市、上海市相關部門、高校、科研機構(gòu)、企業(yè)代表等100余位嘉賓參會，就加快突破數(shù)據(jù)立法中的重點、難點問題展開探討。

　　數(shù)據(jù)“確權(quán)”：地方立法在數(shù)據(jù)權(quán)益的邊界是什么？

　　數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟時代的“石油”，那么，誰擁有這個“石油”呢？這涉及數(shù)據(jù)權(quán)屬問題。

　　目前，我國現(xiàn)階段尚未對數(shù)據(jù)權(quán)屬進行明確的規(guī)定，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)在利益相關者之間如何分配？在清華大學法學院院長申衛(wèi)星看來，首先要搞清“數(shù)據(jù)”和“信息”的區(qū)別。“信息”是內(nèi)容，屬于“人格權(quán)”的保護范疇；而“數(shù)據(jù)”是儲存信息的載體，屬于“財產(chǎn)權(quán)”的保護范疇。

　　對上海而言，地方立法在數(shù)據(jù)權(quán)益的邊界是什么？地方立法能不能、要不要設定數(shù)據(jù)權(quán)益？有學者認為，數(shù)據(jù)權(quán)益雖然不像數(shù)據(jù)權(quán)屬那樣，具有明顯的國家立法權(quán)限特征，但從立法實際看，對數(shù)據(jù)人格權(quán)益、財產(chǎn)權(quán)益的保護，合同法、知識產(chǎn)權(quán)法、反不正當競爭法等現(xiàn)有法律制度已經(jīng)夠用，在地方立法權(quán)限內(nèi)很難解決企業(yè)最關心的基于數(shù)據(jù)資產(chǎn)化而享有的一系列財產(chǎn)性權(quán)益。也有專家認為，地方立法明確數(shù)據(jù)主體和數(shù)據(jù)處理者的財產(chǎn)性權(quán)益，雖然是在數(shù)據(jù)權(quán)益保護上邁出的一小步，但對促進數(shù)據(jù)流通利用很有必要。

　　而綜合性地方數(shù)據(jù)立法已是大勢所趨。上海市法學會專職副會長施偉東認為，要在全球數(shù)據(jù)交易的競爭中取得先機，數(shù)據(jù)立法就顯得非常迫切，這個時間窗口很短，稍縱即逝。上海要抓住這個時機。市人大財經(jīng)委立法監(jiān)督處處長張震認為，數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，列為比肩土地、勞動力、資本、技術的“第五要素”。立法所要解決的不是程序性地進行數(shù)據(jù)開發(fā)，而是激發(fā)數(shù)據(jù)這第五要素的活力。

　　上海數(shù)據(jù)立法起草組組長、市大數(shù)據(jù)中心主任朱宗堯說，目前，《上海市數(shù)據(jù)條例（暫定名）》草案已經(jīng)形成，這部《條例》草案在不觸碰數(shù)據(jù)權(quán)屬的前提下，依據(jù)現(xiàn)行《民法典》和正在審議中的《個人信息保護法》有關立法內(nèi)容和精神，從確認各方主體可以對數(shù)據(jù)行使哪些權(quán)利的角度，對數(shù)據(jù)主體和數(shù)據(jù)處理者的“數(shù)據(jù)權(quán)益”作出了明確規(guī)定，明確市場主體在不違反法律、行政法規(guī)禁止性規(guī)定以及與被收集人約定的情況下，對自身產(chǎn)生和依法收集的數(shù)據(jù)，以及開發(fā)形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務，有權(quán)進行管理、收益和轉(zhuǎn)讓，解決權(quán)益不清帶來的數(shù)據(jù)流通不暢、利用不足的問題。

　　數(shù)據(jù)共享：沒有“聯(lián)起來”，就無法更好“用起來”

　　當前，數(shù)字政府建設方興未艾，對作為公共數(shù)據(jù)主要組成部分的政務數(shù)據(jù)的治理成為關鍵。

　　有發(fā)言者提到了前期在外地進行立法調(diào)研時聽到的案例：城管想要向交警部門調(diào)取道路攝像頭視頻追蹤渣土車，卻被交警部門拒絕，理由是如果分享了第一次，今后就會一直要共享。

　　“共享是責任，不共享是例外。數(shù)據(jù)并不是屬于部門的?！眹鴦赵恨k公廳電子政務辦二處處長陳治佳指出，當前一些部門的管理理念、業(yè)務流程、運行機制仍較為傳統(tǒng)，對數(shù)據(jù)共享的認識還不到位，沒有在思想上真正認同并付諸實施。同時，各個信息系統(tǒng)長期以來“條塊分割”的建設模式，也導致了系統(tǒng)之間缺乏統(tǒng)一標準，形成了眾多分散建設、相互封閉的“數(shù)據(jù)孤島”。

　　“在一些部門內(nèi)部，各個業(yè)務系統(tǒng)的數(shù)據(jù)內(nèi)容、格式和質(zhì)量都千差萬別?！标愔渭驯硎荆簧贁?shù)據(jù)采集、存儲和使用的信息系統(tǒng)，在規(guī)劃設計、建設運維和安全管理等方面的標準都參差不齊，極大程度影響了互通共享。

　　用“數(shù)據(jù)跑腿”代替“群眾跑腿”還只是初級階段，更理想的狀態(tài)，則要讓原先孤立的數(shù)據(jù)在聚合、歸納、分析、計算之后，產(chǎn)生新的“化學反應”，釋放更大活力，創(chuàng)造更多可能。而如果數(shù)據(jù)沒有“聯(lián)起來”“活起來”，就無法更好地“用起來”。浙江省人大財經(jīng)委國有資產(chǎn)監(jiān)督處副處長朱紅東認為，數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，會影響數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，應當建立健全覆蓋“全生命周期”的數(shù)據(jù)管理體系，制定通用的數(shù)據(jù)標準，引導開展多元主體的協(xié)同共治。

　　“電力公司的用電數(shù)據(jù)很重要，這是宏觀經(jīng)濟的參數(shù)指標，大家都認為應該把用電數(shù)據(jù)放進公共數(shù)據(jù)里，但電力公司拿出與法人公司簽訂的協(xié)議說，如果要用這個數(shù)據(jù)，需要‘一對一’授權(quán)?！鄙綎|省大數(shù)據(jù)局副局長廉凱舉了一個例子，在他看來，在立法過程中對公共數(shù)據(jù)范圍的界定，不能僅僅局限于政府部門的數(shù)據(jù)。

　　“公共數(shù)據(jù)就像是鹽和味精，但要做菜，只有鹽和味精還不行。”施偉東認為，在使用公共數(shù)據(jù)的同時，還需要有大量其他數(shù)據(jù)參與進來，這樣才能產(chǎn)生數(shù)據(jù)“回流”，“數(shù)據(jù)合作生產(chǎn)才有發(fā)展，全社會要一起開發(fā)數(shù)據(jù)，才能創(chuàng)造更好的公共服務。”

　　朱宗堯介紹，在公共數(shù)據(jù)治理和流通利用方面，《條例》草案提出，要建立以需求清單、責任清單和負面清單為基礎的公共數(shù)據(jù)共享機制，不斷提高有條件共享的效率，形成基于應用場景的直接共享機制。

　　數(shù)據(jù)交易：讓“子彈”飛一會好，還是“不讓飛”

　　數(shù)據(jù)交易是數(shù)據(jù)市場活動的重要內(nèi)容。自2014年成立第一家數(shù)據(jù)交易所以來，我國數(shù)據(jù)交易平臺數(shù)量激增，但是平臺定位不明確，交易規(guī)則也不完善，出現(xiàn)重復建設、服務領域雷同、市場割裂、交易規(guī)模小等現(xiàn)象。

　　不少專家認為，設立數(shù)據(jù)交易所有利于繁榮數(shù)據(jù)交易，促進數(shù)據(jù)要素流通，數(shù)據(jù)交易所入法是地方立法的亮點。但也有專家認為，數(shù)據(jù)權(quán)屬清晰是數(shù)據(jù)交易的基礎和前提，在國家層面尚未就數(shù)據(jù)權(quán)屬問題作出明確規(guī)定，且現(xiàn)有數(shù)據(jù)交易機構(gòu)實際運行情況有待進一步評估的情況下，各方面對數(shù)據(jù)交易所直接入法難以形成統(tǒng)一認識。

　　“土地、能源用完了就用完了，但數(shù)據(jù)可以反復利用，就像水一樣可以循環(huán)使用?！痹谑﹤|看來，數(shù)據(jù)的交易像“水”，可以比照水資源的交易辦法來推動數(shù)據(jù)交易實踐，先行嘗試基于數(shù)據(jù)使用價值的數(shù)據(jù)交易權(quán)，提供類似知識產(chǎn)權(quán)的保護。

　　也有學者認為，數(shù)據(jù)交易的特點極為復雜，不宜簡單照搬證券交易所模式，很多創(chuàng)新性的理念比較超前，是否具有可行性仍需進一步研究和探索，地方立法應當預留一定的制度空間，在法治框架內(nèi)不斷探索創(chuàng)新。

　　北京市人大常委會財經(jīng)辦副主任路海濱認為，如今大量平臺正“如饑似渴”地聚合數(shù)據(jù)，而大量的聚合則會帶來更高的風險，“不應當不加區(qū)別地把跨行業(yè)數(shù)據(jù)匯聚在一起”。有企業(yè)向他建議，用數(shù)據(jù)的融合來代替聚合，讓數(shù)據(jù)在不需要聚合的基礎上，通過分布式的計算方式，提供結(jié)果共享服務。類似的數(shù)據(jù)共享方式已在一些地方與場景中得到應用即不直接分享原始數(shù)據(jù)，而是根據(jù)實際應用需求共享處理后的數(shù)據(jù)結(jié)果，這樣可以盡可能避免敏感信息的泄漏。

　　“到底是‘讓子彈飛一會’好，還是‘不讓飛’好？”路海濱說，這個問題目前仍沒有答案。目前相關法律法規(guī)對數(shù)據(jù)交易的范圍確實尚未明確，但立法應該盡可能為企業(yè)留下創(chuàng)新的空間，打消市場的顧慮。

　　全國人大常委會委員、財經(jīng)委副主任委員烏日圖，上海市副市長陳通致辭，上海市人大常委會副主任肖貴玉出席。

更多精彩，請關注“官方微信”