摘　要：平臺(tái)治理是政府?dāng)?shù)字化治理的新模式，也是技術(shù)治理現(xiàn)代化的產(chǎn)物。平臺(tái)治理的理論演進(jìn)與實(shí)踐探索歷程揭示，平臺(tái)治理具有數(shù)字化、感知性、互動(dòng)性、無(wú)界性和智慧化等五大核心屬性。通過(guò)對(duì)上海城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”實(shí)踐創(chuàng)新案例的深入分析，系統(tǒng)考察了平臺(tái)治理模式的四大運(yùn)作邏輯，即多重功能集成邏輯、全域系統(tǒng)架構(gòu)邏輯、全面技術(shù)驅(qū)動(dòng)邏輯和整體流程再造邏輯。平臺(tái)治理模式的形成與發(fā)展為技術(shù)治理創(chuàng)造了新的理論空間，也為政府?dāng)?shù)字化治理轉(zhuǎn)型提供了實(shí)踐指引。

　　一、問(wèn)題提出

　　推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)是黨和國(guó)家制定的重要戰(zhàn)略，中國(guó)共產(chǎn)黨十九屆四中全會(huì)明確要求：“建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則。推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享。”2020年3月31日，習(xí)近平總書(shū)記視察杭州城市大腦運(yùn)營(yíng)指揮中心時(shí)指出，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)推動(dòng)城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。2021年1月4日，上海市《關(guān)于全面推進(jìn)上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的意見(jiàn)》公布，上海將堅(jiān)持整體性轉(zhuǎn)變、全方位賦能，從經(jīng)濟(jì)、生活、治理三方面全面推進(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型；在治理方面，打造科學(xué)化、精細(xì)化、智能化的超大城市“數(shù)治”新范式，提高現(xiàn)代化治理效能。數(shù)字化轉(zhuǎn)型和數(shù)字政府成為全國(guó)和地方政府探索政府治理創(chuàng)新和治理現(xiàn)代化的重要發(fā)展戰(zhàn)略，也涌現(xiàn)了基于數(shù)字化治理的理論范式與實(shí)踐運(yùn)行模式?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺(tái)模式在私營(yíng)部門(mén)的成功，為公共部門(mén)數(shù)字化變革和數(shù)字治理提供了新的思路和借鑒——將政府打造為全新的治理平臺(tái)，用技術(shù)力量重塑政府治理理念和治理流程，全面提升政府治理能力。在該理念的指導(dǎo)下，國(guó)內(nèi)外進(jìn)行了多種平臺(tái)治理模式的探索，上?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”是平臺(tái)治理的創(chuàng)新應(yīng)用的典范。

　　在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的背景下，本文主要回答以下幾個(gè)核心問(wèn)題：平臺(tái)治理為何會(huì)形成？具備哪些核心特性？遵循著怎樣的運(yùn)作邏輯？為此，首先考察平臺(tái)治理的生成、發(fā)展演進(jìn)與核心屬性；繼而以上海“一網(wǎng)統(tǒng)管”為例分析平臺(tái)治理的多重運(yùn)作邏輯；最后提出推進(jìn)平臺(tái)治理模式深化發(fā)展的可行建議。

　　二、平臺(tái)治理的生成、演進(jìn)及其特征

　　“政府平臺(tái)”最初由Tim O'Reilly提出，后經(jīng)國(guó)內(nèi)外學(xué)者的深入討論而不斷擴(kuò)展，并在各國(guó)政府治理實(shí)踐中廣為應(yīng)用。作為數(shù)字時(shí)代應(yīng)運(yùn)而生的新興數(shù)字治理模式，平臺(tái)治理彰顯出數(shù)字化、智慧化、感知性、互動(dòng)性和無(wú)邊界等核心屬性。

　　（一）平臺(tái)治理的提出

　　進(jìn)入21世紀(jì)，數(shù)字技術(shù)發(fā)展日新月異，政府開(kāi)始廣泛應(yīng)用現(xiàn)代信息通信、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)助推政府治理變革，平臺(tái)治理是一種全新的治理模式?！捌脚_(tái)”一詞最初來(lái)源于企業(yè)管理，指的是商業(yè)供應(yīng)鏈協(xié)同與商務(wù)生態(tài)運(yùn)行的數(shù)據(jù)支持平臺(tái)。隨著平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與平臺(tái)技術(shù)的廣泛運(yùn)用，這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的全新理念逐步滲入政府治理過(guò)程。“硅谷先知”Tim O'Reilly提出，在政府2.0時(shí)代，政府本質(zhì)上是一種集體行動(dòng)機(jī)制，在這種機(jī)制中，政府是公民行動(dòng)的召集人和推動(dòng)者，而不是第一個(gè)開(kāi)創(chuàng)者。他尤其強(qiáng)調(diào)計(jì)算機(jī)平臺(tái)在建立這種行動(dòng)機(jī)制中的重要性，認(rèn)為政府可以從計(jì)算機(jī)平臺(tái)的成功中學(xué)到諸多內(nèi)容，“一個(gè)成功的平臺(tái)相當(dāng)于一個(gè)繁榮的集市”。在此基礎(chǔ)上，他首次提出“政府即平臺(tái)”(Government as a Platform)的概念，指出政府作為平臺(tái)的理念適用于政府社會(huì)角色的方方面面。在他看來(lái)，政府作為平臺(tái)，首先需要開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)激發(fā)創(chuàng)新和增長(zhǎng)，通過(guò)去中心化的方式鼓勵(lì)企業(yè)家創(chuàng)新，這不僅能創(chuàng)造活力，同時(shí)還能防范單一企業(yè)主導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)。此外，政府在搭建平臺(tái)時(shí)可以建立一個(gè)簡(jiǎn)單的系統(tǒng)和一套參與規(guī)則，在此基礎(chǔ)上其他人可以進(jìn)行復(fù)用和拓展。O'Reilly認(rèn)為，“作為一個(gè)平臺(tái)提供商，意味著政府將精簡(jiǎn)到最基本的部分”。

　　平臺(tái)治理是數(shù)字時(shí)代政府治理理論與實(shí)踐的全新模式。平臺(tái)治理可以理解為政府積極借鑒電子商務(wù)發(fā)展的平臺(tái)運(yùn)營(yíng)模式，通過(guò)治理理念更新、數(shù)字技術(shù)接入、服務(wù)供給集成、治理架構(gòu)重組、治理流程再造等全面創(chuàng)新，構(gòu)建整體性、一體化與平臺(tái)化的治理新模式，以更好地適應(yīng)技術(shù)驅(qū)動(dòng)、系統(tǒng)集成、流程簡(jiǎn)捷、服務(wù)優(yōu)化的治理目標(biāo)，不斷提升政府治理能力與服務(wù)體驗(yàn)，促進(jìn)政府?dāng)?shù)字化治理的全面轉(zhuǎn)型與治理模式創(chuàng)新。

　?。ǘ┢脚_(tái)治理的發(fā)展演進(jìn)

　　平臺(tái)治理的發(fā)展演進(jìn)可從理論研究與實(shí)踐應(yīng)用兩個(gè)層面分析。從理論方面來(lái)考察，“政府即平臺(tái)”的觀點(diǎn)在國(guó)內(nèi)外受到越來(lái)越多的學(xué)者的認(rèn)同、闡釋和討論。從實(shí)踐觀之，政府治理平臺(tái)的發(fā)展與構(gòu)建被多個(gè)國(guó)家所接納并展開(kāi)實(shí)踐探索，比如新加坡、英國(guó)和美國(guó)等都開(kāi)始重視這一新模式的發(fā)展，中國(guó)政府也日益強(qiáng)調(diào)數(shù)字化治理和治理平臺(tái)建設(shè)的重要性。

　?、逼脚_(tái)治理理論的研究進(jìn)展

　　“政府即平臺(tái)”理論自提出后，受到越來(lái)越多學(xué)者的關(guān)注與研究?！捌脚_(tái)化”（platformization）是指平臺(tái)企業(yè)在經(jīng)濟(jì)、治理和基礎(chǔ)設(shè)施層面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)、應(yīng)用生態(tài)系統(tǒng)的滲透過(guò)程。Marijn Janssen等指出，平臺(tái)是一種處理更少控制，涉及更多相互作用、網(wǎng)格化和協(xié)作化的行為者組成的高度復(fù)雜的環(huán)境，“精益政府”就是一種以平臺(tái)為中心，通過(guò)讓其他參與者參與，以更少的資源做更多事情的治理模式。Tomasz Janowski等則將平臺(tái)治理概括為政府通過(guò)社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)將數(shù)據(jù)、服務(wù)、技術(shù)和人結(jié)合起來(lái)，使公民自己創(chuàng)造公共價(jià)值，以應(yīng)對(duì)不斷變化的社會(huì)需求的模式。2018年8月，國(guó)際咨詢(xún)公司埃森哲發(fā)布了2018“政府即平臺(tái)”準(zhǔn)備度指數(shù)，對(duì)新加坡、英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞、法國(guó)、挪威、阿聯(lián)酋、日本、德國(guó)、沙特阿拉伯十個(gè)國(guó)家的政府平臺(tái)發(fā)展程度進(jìn)行評(píng)估。這個(gè)準(zhǔn)備度指數(shù)主要包括四個(gè)方面：變革和創(chuàng)新的心態(tài)、公共服務(wù)提供的創(chuàng)新方式、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度、基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)程度。根據(jù)不同的建設(shè)主體和溝通渠道，當(dāng)前的政府平臺(tái)主要有一體化平臺(tái)、同行平臺(tái)、生態(tài)系統(tǒng)平臺(tái)、眾包平臺(tái)四類(lèi)。

　　國(guó)內(nèi)學(xué)者也積極參與并推進(jìn)了平臺(tái)治理研究。有學(xué)者提出了界面治理的概念，認(rèn)為任何一個(gè)治理過(guò)程都是治理界面的建構(gòu)過(guò)程，通過(guò)治理界面來(lái)實(shí)現(xiàn)治理功能和目標(biāo)，從而應(yīng)對(duì)環(huán)境的挑戰(zhàn)。他繼而基于數(shù)字化轉(zhuǎn)型和界面治理理論，提出一個(gè)分析城市大腦、數(shù)字化轉(zhuǎn)型和智能城市治理的數(shù)字界面治理分析框架，認(rèn)為城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)是建構(gòu)基于城市大腦的數(shù)字界面，核心是實(shí)現(xiàn)智能城市治理。有學(xué)者提出了政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)路徑，包括以公眾需求為導(dǎo)向、建立和完善數(shù)字政府建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制、注重?cái)?shù)據(jù)分析和應(yīng)用、加快數(shù)字人才的培養(yǎng)等。北京大學(xué)黃璜課題組構(gòu)建了“平臺(tái)驅(qū)動(dòng)的數(shù)字政府”的分析框架并指出，中國(guó)數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)盡快轉(zhuǎn)向“平臺(tái)驅(qū)動(dòng)”模式，基于政務(wù)“中臺(tái)”體系，構(gòu)建廣泛聯(lián)系公眾、企業(yè)、政府部門(mén)的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)智慧政務(wù)服務(wù)與高效協(xié)同辦公，進(jìn)而從決策科學(xué)化、執(zhí)行高效化和監(jiān)督立體化三個(gè)方面推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化。還有學(xué)者考察了技術(shù)平臺(tái)對(duì)科層體制的重塑及其治理效應(yīng)，認(rèn)為技術(shù)平臺(tái)的運(yùn)行，革除了科層體制的弊端，使科層體制得到了加強(qiáng)，使其運(yùn)行更加暢通，基層治理因此呈現(xiàn)出以科層體制為基礎(chǔ)，以信息技術(shù)為關(guān)聯(lián)的治理模式。也有學(xué)者研究了社區(qū)平臺(tái)型治理，認(rèn)為近年來(lái)由線上線下科技支撐的集參與、分享、協(xié)作、自助和創(chuàng)新等五大基因的平臺(tái)型治理模式可以為社區(qū)治理創(chuàng)新提供借鑒，特別是可以汲取成熟商業(yè)平臺(tái)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)如用戶思維、內(nèi)容為王、資本鏈接和自助協(xié)作等精髓，有助于構(gòu)建基層治理創(chuàng)新格局。有學(xué)者研究了基于平臺(tái)的協(xié)作式治理，認(rèn)為隨著平臺(tái)社會(huì)到來(lái)，國(guó)家治理體系需要合理引導(dǎo)不同平臺(tái)的協(xié)作關(guān)系，探索基于平臺(tái)的協(xié)作式治理機(jī)制，并且主張公眾、企業(yè)和社會(huì)組織等多元行動(dòng)者參與到“平臺(tái)驅(qū)動(dòng)的數(shù)字政府”建設(shè)進(jìn)程中，共推數(shù)字政府的公共價(jià)值。有學(xué)者梳理了媒介化治理、信息化治理和平臺(tái)化治理的內(nèi)涵，認(rèn)為平臺(tái)化治理是國(guó)家治理的新階段。

　　平臺(tái)治理其實(shí)是借鑒平臺(tái)經(jīng)濟(jì)和平臺(tái)企業(yè)的理念、技術(shù)和方法，以平臺(tái)思維創(chuàng)新政府治理理念和治理模式，構(gòu)建整體性、一體化、智能化與高效能的數(shù)字化治理體系。

　?、财脚_(tái)治理的實(shí)踐探索與創(chuàng)新應(yīng)用

　　平臺(tái)治理在各國(guó)得到越來(lái)越廣泛的應(yīng)用，不少?lài)?guó)家積極推進(jìn)政府平臺(tái)建設(shè)，將“平臺(tái)”寫(xiě)入本國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的總體規(guī)劃。根據(jù)埃森哲2018“政府即平臺(tái)”準(zhǔn)備度指數(shù)，新加坡是“政府即平臺(tái)”模式發(fā)展最為成熟的國(guó)家，該國(guó)的數(shù)字政府建設(shè)先后經(jīng)歷了信息技術(shù)普及、國(guó)家科技計(jì)劃、電子政務(wù)行動(dòng)計(jì)劃、智慧國(guó)家建設(shè)計(jì)劃四個(gè)階段，目前已打造了公民參政議政的網(wǎng)絡(luò)數(shù)字平臺(tái)、方便快捷的數(shù)字政務(wù)服務(wù)項(xiàng)目等。在這個(gè)榜單中，英國(guó)和美國(guó)分列第二名和第三名。英國(guó)在2015年確定了“政府即平臺(tái)”計(jì)劃，以平臺(tái)為基礎(chǔ)提供數(shù)據(jù)開(kāi)放、數(shù)據(jù)分析、身份認(rèn)證、網(wǎng)絡(luò)支付和云計(jì)算等政府公共服務(wù)。美國(guó)在2009年5月開(kāi)通Data.gov，推動(dòng)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)在全球的發(fā)展，并于2012年發(fā)布了名為《數(shù)字政府：構(gòu)建一個(gè)21世紀(jì)平臺(tái)以更好地服務(wù)美國(guó)人民》（Digital Government: Building A 21st Century Platform To Better Serve The American People）的戰(zhàn)略規(guī)劃。

　　我國(guó)數(shù)字治理與平臺(tái)治理模式也處于不斷探索之中（參見(jiàn)表1）。2015年，習(xí)近平總書(shū)記在第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)上提出推進(jìn)“數(shù)字中國(guó)”建設(shè)，對(duì)國(guó)家信息化發(fā)展作出新的戰(zhàn)略部署。同年，李克強(qiáng)總理提出“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略，國(guó)務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》。在2016年的政府工作報(bào)告中，首次提出要大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，以互聯(lián)網(wǎng)思維促進(jìn)信息技術(shù)與政府管理深度融合。中國(guó)共產(chǎn)黨十九大報(bào)告提出“建設(shè)數(shù)字中國(guó)與網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)”“打造共建共享共治的社會(huì)治理格局”“提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化水平”。2018年《關(guān)于加快推進(jìn)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確了全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)任務(wù)，主要包括政務(wù)服務(wù)一體化、公共支撐一體化、綜合保障一體化等三方面14項(xiàng)重點(diǎn)建設(shè)內(nèi)容[。2019年，十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出建設(shè)“數(shù)字政府”，通過(guò)“云平臺(tái)”的技術(shù)優(yōu)勢(shì)助推政府治理效能的提升，實(shí)現(xiàn)“技術(shù)+管理”兩條腿走路。2021年，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》強(qiáng)調(diào)要提高數(shù)字政府建設(shè)水平，將數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，推動(dòng)政府治理流程再造和模式優(yōu)化，不斷提高決策科學(xué)性和服務(wù)效率。

　　現(xiàn)階段，我國(guó)的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)成效已日益凸顯，第47次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2020年12月，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)用戶規(guī)模達(dá)8.43億，較2020年3月增長(zhǎng)1.50億，占網(wǎng)民整體的85.3%。《2020聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)為0.7948，排名從2018年的第65位提升至第45位，達(dá)到歷史新高，位居全球電子政務(wù)發(fā)展“非常高”的水平，其中在線服務(wù)指數(shù)由全球第34位躍升至第9位，邁入全球領(lǐng)先行列。各類(lèi)政府機(jī)構(gòu)積極推進(jìn)政務(wù)服務(wù)線上化，服務(wù)種類(lèi)及人次均有顯著提升；各地區(qū)各級(jí)政府“一網(wǎng)通辦”“異地可辦”“跨區(qū)通辦”漸成趨勢(shì)，“掌上辦”“指尖辦”逐步成為政務(wù)服務(wù)標(biāo)配，營(yíng)商環(huán)境不斷優(yōu)化。此外，各地推動(dòng)支撐數(shù)字政府和智慧城市建設(shè)的平臺(tái)載體集約化整合探索也初見(jiàn)成效，2021年，上海、深圳、蘇州、武漢、南京等五座城市發(fā)布智慧城市相關(guān)新政，推出建設(shè)數(shù)字城市、創(chuàng)新名城等路線圖和任務(wù)書(shū)。在此過(guò)程中形成一系列富有代表性的治理模式，例如浙江“最多跑一次”改革致力于打造“小前端＋大平臺(tái)＋富生態(tài)＋共治理”的治理模式；上海市推行政府服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”，圍繞“高效處置一件事”，加快系統(tǒng)整合，等等。

　?。ㄈ┢脚_(tái)治理的核心屬性與特征

　　平臺(tái)治理的核心屬性體現(xiàn)為數(shù)字化、感知性、互動(dòng)性、無(wú)界性和智慧化。

　　第一，平臺(tái)治理的數(shù)字化特征。平臺(tái)治理離不開(kāi)數(shù)據(jù)資源的共建共享，在數(shù)據(jù)的支持下，城市管理才能完成由模糊向精準(zhǔn)、從定性到定量、從經(jīng)驗(yàn)到科學(xué)的轉(zhuǎn)變。數(shù)字時(shí)代的城市治理由海量數(shù)據(jù)流構(gòu)成，無(wú)論是有形的物質(zhì)生產(chǎn)，還是無(wú)形的服務(wù)和信息，都體現(xiàn)為更開(kāi)放、統(tǒng)一、可讀取、可計(jì)算、可流動(dòng)的數(shù)據(jù)集成。通過(guò)精簡(jiǎn)、精準(zhǔn)和智慧的數(shù)據(jù)治理，公共事務(wù)治理流程和社會(huì)管理方式得以持續(xù)改進(jìn)。平臺(tái)能夠匯聚不同地區(qū)、眾多領(lǐng)域的海量信息和數(shù)據(jù)，小到一條街道的擁堵情況，大到整個(gè)城市人流、物流和公共安全信息，都可以通過(guò)可視化大數(shù)據(jù)呈現(xiàn)在治理平臺(tái)。隨著城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的加快，平臺(tái)接入的人、事、物的復(fù)雜程度都會(huì)急劇增加，信息處理量也會(huì)呈指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)。在海量信息匯集后，平臺(tái)可將實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)與歷史大數(shù)據(jù)等進(jìn)行業(yè)務(wù)在線化和分析挖掘，從而判斷城市整體運(yùn)行狀況，促進(jìn)供需雙方的精確匹配，提高資源配置效率。

　　第二，平臺(tái)治理的感知性特征。感知能力的實(shí)現(xiàn)有賴(lài)于數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，即通過(guò)城市“神經(jīng)元”的全覆蓋完成數(shù)據(jù)的采集、存儲(chǔ)甚至計(jì)算，從而真正解決信息孤島，全面實(shí)現(xiàn)城市信息互聯(lián)互通。許多國(guó)家與城市為提高智慧城市的感知能力，開(kāi)始根據(jù)本地的實(shí)際需求建設(shè)多樣化的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，比如城市大腦、城市運(yùn)行中心、物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字體系。城市大腦是城市治理的基礎(chǔ)性底座和技術(shù)基石，有利于全面加強(qiáng)全城流動(dòng)、全域感知、多維研判、智能處置和優(yōu)質(zhì)服務(wù)能力。城市大腦要加強(qiáng)全域全網(wǎng)感知能力、海量數(shù)據(jù)融合運(yùn)用能力、即時(shí)事件驅(qū)動(dòng)的城市智能治理優(yōu)化能力和人工智能技術(shù)應(yīng)用能力建設(shè)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市治理事務(wù)的統(tǒng)一決策、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)和統(tǒng)一執(zhí)行。新加坡的全國(guó)范圍感知平臺(tái)（即國(guó)家感知網(wǎng)絡(luò)）覆蓋領(lǐng)域十分廣闊，涵蓋市政服務(wù)、城市運(yùn)行、空間規(guī)劃和安全防護(hù)水平的各個(gè)方面，發(fā)揮無(wú)線傳感網(wǎng)絡(luò)、泳池防溺水監(jiān)測(cè)、老年人緊急呼救按鈕等核心功能，使城市治理變得更智慧、更環(huán)保、更宜居。

　　第三，平臺(tái)治理的互動(dòng)性特征。平臺(tái)治理的本質(zhì)是提供一個(gè)鏈接雙邊或多邊主體的信息共通、資源共享、行動(dòng)協(xié)同的互動(dòng)渠道。在傳統(tǒng)政府管理中，由于權(quán)力的高度集中、命令式管控和“官本位”思想等因素的影響，政府官員變得高高在上，脫離民眾，缺乏為人民服務(wù)的意識(shí)。平臺(tái)構(gòu)建和應(yīng)用打破了傳統(tǒng)科層制的“自上而下”的管理模式，有利于促進(jìn)政府、社會(huì)與公眾點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、面對(duì)面、立體式的隨時(shí)隨地連接，進(jìn)而構(gòu)建一種即時(shí)的互動(dòng)式治理模式。在平臺(tái)治理模式下，全體民眾能夠借助平臺(tái)上直播訪談、民意征集、信息訂閱等多種途徑，自由地參與互動(dòng)，直接與政府部門(mén)對(duì)話，并能在第一時(shí)間得到官方回應(yīng)。這一互動(dòng)機(jī)制有助于重構(gòu)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間的關(guān)系，使國(guó)家治理結(jié)構(gòu)從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向多元共治，政府借助平臺(tái)更好地為民眾服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)。平臺(tái)治理的互動(dòng)性不僅體現(xiàn)在政府與民眾以及外部環(huán)境中，也體現(xiàn)在政府內(nèi)部通過(guò)流程再造等方式在上下級(jí)政府、同級(jí)政府和不同部門(mén)之間實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，增強(qiáng)良性互動(dòng)。

　　第四，平臺(tái)治理的無(wú)界性特征。政府借助平臺(tái)實(shí)現(xiàn)跨業(yè)務(wù)、跨部門(mén)、跨領(lǐng)域、跨系統(tǒng)的治理協(xié)同與服務(wù)供給，是城市無(wú)縫治理的數(shù)字化體現(xiàn)。首先，平臺(tái)治理的無(wú)界性充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)的連接特性，將治理對(duì)象、治理要素、治理資源和治理工具有機(jī)連接，把城市治理所有信息和要素匯聚在“一張網(wǎng)”中，形成互聯(lián)互通、共治共享、流動(dòng)暢通的城市治理網(wǎng)絡(luò)體系，使城市治理不再有盲點(diǎn)、堵點(diǎn)和斷點(diǎn)，提升城市治理的連接度、流暢性與高效能。其次，平臺(tái)治理的無(wú)界性打破以往的部門(mén)分割、領(lǐng)域分割和過(guò)程分割的治理弊病，樹(shù)立無(wú)縫隙、一體化和整體性的平臺(tái)治理理念與治理體系，形成治理理念與價(jià)值、技術(shù)與制度、主體與對(duì)象、過(guò)程與績(jī)效的無(wú)縫連接，充分運(yùn)用各種治理技術(shù)實(shí)現(xiàn)城市治理的萬(wàn)物互聯(lián)與協(xié)同共治。再次，無(wú)界性還體現(xiàn)在服務(wù)業(yè)務(wù)的無(wú)邊界上。在平臺(tái)治理模式下，平臺(tái)的輻射范圍不斷擴(kuò)展，服務(wù)業(yè)務(wù)和服務(wù)對(duì)象不斷增多，有利于打破公共服務(wù)的時(shí)間、空間與容量限制，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)治理與公共服務(wù)的全覆蓋。

　　第五，平臺(tái)治理的智慧化特征。平臺(tái)治理的智慧化特征主要體現(xiàn)為綜合運(yùn)用數(shù)字技術(shù)、大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)，通過(guò)治理技術(shù)創(chuàng)新、治理制度變革、治理過(guò)程優(yōu)化和治理體系再造等方式系統(tǒng)提升城市治理的智能化、精準(zhǔn)化、人本化和效能化水平，改進(jìn)城市治理品質(zhì)和治理績(jī)效。通過(guò)大數(shù)據(jù)、算法至上、人工智能等技術(shù)的使用，人類(lèi)社會(huì)能以更精細(xì)、智能和高效的方式管理生產(chǎn)和生活，實(shí)現(xiàn)人類(lèi)社會(huì)與物理系統(tǒng)的整合。智慧化意味著科學(xué)精準(zhǔn)的建模和預(yù)測(cè)，如北京海淀區(qū)在推行垃圾分類(lèi)政策時(shí)，通過(guò)“城市大腦”的智能云平臺(tái)采集小區(qū)的人口、住戶數(shù)量、入住率、人口密度、建設(shè)完成程度等因素完成數(shù)據(jù)化建模后，就能預(yù)測(cè)各小區(qū)的垃圾產(chǎn)量[20]。一旦出現(xiàn)臨時(shí)突發(fā)事件，平臺(tái)可以實(shí)時(shí)實(shí)現(xiàn)規(guī)劃和調(diào)度，第一時(shí)間派出最近的處置力量加以解決。

　　總之，平臺(tái)治理的數(shù)字化、感知性、互動(dòng)性、無(wú)界性和智慧化特征使其能夠更好地適應(yīng)數(shù)字時(shí)代的技術(shù)要求、治理壓力與民眾需求等綜合挑戰(zhàn)，形成與技術(shù)共進(jìn)的全新治理模式。平臺(tái)治理的這些核心特征也會(huì)進(jìn)一步影響其運(yùn)作過(guò)程與治理效果。

　　三、平臺(tái)治理的運(yùn)作邏輯：基于上?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”的分析

　　平臺(tái)治理在全國(guó)各地有諸多表現(xiàn)形式，其中上海城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”是平臺(tái)治理的典型，透過(guò)“一網(wǎng)統(tǒng)管”的分析，可以揭示平臺(tái)治理的內(nèi)在運(yùn)作邏輯。上海是全國(guó)較早進(jìn)行數(shù)字治理探索的城市，2021年5月發(fā)布的《省級(jí)政府和重點(diǎn)城市一體化政務(wù)服務(wù)能力（政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)”）調(diào)查評(píng)估報(bào)告（2021）》以及2020年的《中國(guó)城市數(shù)字治理報(bào)告（2020）》中，上海均名列第一。根據(jù)規(guī)劃，上海市2025年將在全面推進(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型上取得顯著成效，2035年成為具有世界影響力的國(guó)際數(shù)字之都。

　?。ㄒ唬┥虾Ｊ小耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”的創(chuàng)設(shè)與發(fā)展

　　作為平臺(tái)治理的典型模式，上海城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”體現(xiàn)了平臺(tái)治理的數(shù)字化、感知性、互動(dòng)性、無(wú)界性和智慧化的特征，圍繞“高效處置一件事”，加快系統(tǒng)整合，強(qiáng)化數(shù)據(jù)賦能。2018年，上?！耙痪W(wǎng)通辦”政務(wù)服務(wù)在全國(guó)率先啟動(dòng)；2020年4月，在“一網(wǎng)通辦”試點(diǎn)基礎(chǔ)上，上海在全市范圍全面啟動(dòng)并推進(jìn)城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”圍繞“管”來(lái)實(shí)施，即用實(shí)時(shí)在線數(shù)據(jù)和各類(lèi)智能方法，及時(shí)、精準(zhǔn)地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、對(duì)接需求、研判形勢(shì)、預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，在最低層級(jí)、最早時(shí)間，以相對(duì)最小成本，解決最突出問(wèn)題，取得最佳綜合效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)線上線下協(xié)同高效處置一件事。

　　上?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”的發(fā)展經(jīng)歷了從區(qū)域先行逐步擴(kuò)大到全局部署的過(guò)程。2017年，浦東率先建設(shè)城市運(yùn)行綜合管理中心，2018年建設(shè)浦東“城市大腦”，積累了“一網(wǎng)統(tǒng)管”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在浦東探索的基礎(chǔ)上，2019年初，為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于城市精細(xì)化治理的指示要求，上海市委書(shū)記李強(qiáng)提出了“一屏觀全域、一網(wǎng)管全城”的建設(shè)愿景，在全市層面謀劃城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”的雛形。2020年2月，上海發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加快智慧城市建設(shè)的若干意見(jiàn)》，明確提出將城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”作為三大建設(shè)重點(diǎn)之一加快推進(jìn)。2020年4月，《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理促進(jìn)城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出形成城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”在數(shù)據(jù)層面的集中統(tǒng)一管理要求和數(shù)據(jù)管理模式。2020年4月16日，上海市委常委會(huì)會(huì)議審議通過(guò)《上海市城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃》。為此，上海市專(zhuān)門(mén)成立了市級(jí)城市運(yùn)行管理中心，各區(qū)也成立區(qū)級(jí)城市運(yùn)行管理中心負(fù)責(zé)“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)。

　　上?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”系統(tǒng)目前已匯集50多個(gè)部門(mén)的185個(gè)系統(tǒng)、近千個(gè)應(yīng)用，貫通市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級(jí)，覆蓋經(jīng)濟(jì)治理、社會(huì)治理和城市治理。上海“一網(wǎng)統(tǒng)管”的平臺(tái)基礎(chǔ)是城運(yùn)系統(tǒng)，該系統(tǒng)于2019年建成1.0版本，利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)，圍繞城市動(dòng)態(tài)、城市環(huán)境等五個(gè)維度，整合綠化市容、住建、交通等領(lǐng)域22家單位33個(gè)專(zhuān)題應(yīng)用，從而直觀反映城市運(yùn)行的宏觀態(tài)勢(shì)，該系統(tǒng)目前仍處于持續(xù)迭代之中，徐匯區(qū)已應(yīng)用了城運(yùn)系統(tǒng)的3.0版本。

　　上?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”體現(xiàn)了平臺(tái)治理五大核心特性。上海市結(jié)合無(wú)人機(jī)、高清攝像頭等設(shè)置了水陸空88萬(wàn)個(gè)“神經(jīng)元”，通過(guò)這些神經(jīng)元，有近百類(lèi)超過(guò)510萬(wàn)個(gè)物聯(lián)感知設(shè)備納入該中心，每日產(chǎn)生數(shù)據(jù)超過(guò)3400萬(wàn)條，這體現(xiàn)出平臺(tái)治理的“感知性”與“數(shù)字化”；根據(jù)這些神經(jīng)元提供的數(shù)據(jù)進(jìn)行進(jìn)一步的挖掘和分析，最終又能應(yīng)用于“客流監(jiān)測(cè)分析”“套牌車(chē)核查”“渣土車(chē)未蓋頂預(yù)警”等智能化城市應(yīng)用場(chǎng)景，最終達(dá)到了實(shí)時(shí)監(jiān)控、排除風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際效果，呈現(xiàn)出“智慧化”的特性。此外，“一網(wǎng)統(tǒng)管”體現(xiàn)了“互動(dòng)性”，助力上海治理從人力密集型向人際交互型轉(zhuǎn)變?！半S申拍”功能便是最好的例證，市民只要打開(kāi)“匯治理”小程序，點(diǎn)擊“隨申拍”按鈕，就可以上傳圖像、視頻及文字，隨時(shí)上報(bào)城市運(yùn)行中如非機(jī)動(dòng)車(chē)亂停放、垃圾亂丟、窨井蓋缺失等問(wèn)題，上報(bào)后相關(guān)管理部門(mén)會(huì)及時(shí)處置。如在防寒潮工作中，徐匯區(qū)市民在通過(guò)“一網(wǎng)統(tǒng)管”的“隨申拍”上傳積水易結(jié)冰路段的情況后，后臺(tái)系統(tǒng)在第一時(shí)間內(nèi)就派單至相關(guān)街道網(wǎng)格員前往現(xiàn)場(chǎng)處置，從而幫助防寒工作做到細(xì)節(jié)上的無(wú)死角。而在后臺(tái)對(duì)于同一入口的問(wèn)題進(jìn)行精細(xì)化的分類(lèi)，派單相關(guān)人員進(jìn)行處理，也是“無(wú)界性”的重要體現(xiàn)。

　?。ǘ┥虾！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)治理的運(yùn)作邏輯

　　“一網(wǎng)統(tǒng)管”之所以能夠發(fā)揮數(shù)字化、感知化、互動(dòng)性、無(wú)界性、智慧化的特性，源于其運(yùn)作中環(huán)環(huán)相扣、彼此支撐的多重運(yùn)作邏輯。平臺(tái)治理的運(yùn)作主要體現(xiàn)了多重功能集成邏輯、全域系統(tǒng)架構(gòu)邏輯、全面技術(shù)驅(qū)動(dòng)邏輯和整體流程再造邏輯。

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　　“一網(wǎng)統(tǒng)管”的平臺(tái)治理模式構(gòu)建了多重功能集成系統(tǒng)，集精準(zhǔn)服務(wù)、監(jiān)測(cè)預(yù)警、決策支持、全程監(jiān)督、協(xié)同辦公五大功能于一體，將原本不同治理領(lǐng)域的業(yè)務(wù)和流程統(tǒng)一整合起來(lái)，形成一個(gè)多功能集成系統(tǒng)。

　　第一，精準(zhǔn)服務(wù)功能?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)治理通過(guò)平臺(tái)、技術(shù)、業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)、流程的整合提供更精準(zhǔn)、智能和人本化的服務(wù)，真正解決城市治理問(wèn)題，滿足民眾公共服務(wù)需求。浦東新區(qū)城市運(yùn)行綜合管理中心形成一個(gè)多角色、自組織、強(qiáng)協(xié)作的平臺(tái)治理系統(tǒng)，從人民需求出發(fā)整合數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)，政府各個(gè)部門(mén)在統(tǒng)一的平臺(tái)上共享數(shù)據(jù)、統(tǒng)一派單，發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)主體的作用，推動(dòng)協(xié)同治理。通過(guò)場(chǎng)景的整合統(tǒng)籌推進(jìn)平臺(tái)整合，政府從用戶需求出發(fā)，整合集成垃圾分類(lèi)、養(yǎng)老服務(wù)、智慧氣象、渣土治理、群租治理等場(chǎng)景，這些場(chǎng)景都是從人民需求出發(fā)而不是從政府部門(mén)職能出發(fā)，有助于精準(zhǔn)高效地滿足人民群眾和市場(chǎng)主體的需求，提升政府服務(wù)能力，改善服務(wù)體驗(yàn)。

　　第二，監(jiān)測(cè)預(yù)警功能?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”使城市治理從被動(dòng)處置型向主動(dòng)發(fā)現(xiàn)型轉(zhuǎn)變，對(duì)敏感指標(biāo)的監(jiān)測(cè)能做到實(shí)時(shí)變化與跟進(jìn)，如空氣質(zhì)量指數(shù)、市內(nèi)交通客流量、全市供水量負(fù)荷、水質(zhì)達(dá)標(biāo)率等。在防汛工作中，“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)構(gòu)建了一張實(shí)時(shí)更新的防汛中央地圖，157個(gè)水位監(jiān)測(cè)點(diǎn)、550個(gè)雨量監(jiān)測(cè)點(diǎn)以及26個(gè)氣象采集點(diǎn)的數(shù)據(jù)信息為居民提供最為安心的保障。此外，在新冠疫情的防控工作中，“一網(wǎng)統(tǒng)管”疾控智慧化系統(tǒng)將疫情防控全面可視化，平臺(tái)上的疫情數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)更新，為居民外出提供風(fēng)險(xiǎn)研判，為疫情防控阻擊戰(zhàn)提供數(shù)據(jù)支撐。對(duì)公共服務(wù)產(chǎn)品數(shù)據(jù)和服務(wù)對(duì)象數(shù)據(jù)進(jìn)行全天候動(dòng)態(tài)化、標(biāo)準(zhǔn)化、通用化監(jiān)測(cè)，有助于幫助城市管理者運(yùn)用數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智慧化的技術(shù)手段，基于大數(shù)據(jù)的預(yù)測(cè)預(yù)警功能，感知社會(huì)態(tài)勢(shì)，管理痛點(diǎn)和潛在風(fēng)險(xiǎn)，提前進(jìn)行預(yù)防、干預(yù)與快速處置，提升風(fēng)險(xiǎn)治理和危機(jī)化解能力。

　　第三，決策支持功能?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”憑借其橫向到邊、縱向到底、互聯(lián)互通的強(qiáng)大功能，正在成為上海市各級(jí)黨委、政府決策指揮的得力助手，幫助決策實(shí)現(xiàn)從“經(jīng)驗(yàn)判斷型”向“數(shù)據(jù)分析型”的轉(zhuǎn)變。如臨港新片區(qū)政府就通過(guò)人工智能技術(shù)與物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)整合開(kāi)發(fā)了一套智能決策系統(tǒng)，在歷史事件數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上進(jìn)行事件模型的搭建，建立城市事件處置模型，實(shí)現(xiàn)上報(bào)事件的智能立案、智能派單、智能處置、智能核查。在上海防汛防臺(tái)指揮系統(tǒng)，可以通過(guò)收集百年來(lái)影響較大的臺(tái)風(fēng)數(shù)據(jù)，分析近十年上海主要災(zāi)害事件的要素，從而在臺(tái)風(fēng)來(lái)臨時(shí)進(jìn)行比對(duì)，輔助科學(xué)決策?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)治理使決策者“有數(shù)可依”“有據(jù)可考”，使城市治理中的日常決策轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)化、分層化與個(gè)性化。借助平臺(tái)治理對(duì)數(shù)據(jù)的高效處理，政府將能夠在數(shù)據(jù)的支持下制定科學(xué)決策，多地已形成的交通大腦、安全大腦、環(huán)境大腦、健康大腦治理平臺(tái)有助于推進(jìn)智慧化決策的全領(lǐng)域覆蓋。

　　第四，全程監(jiān)督功能?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”通過(guò)引入數(shù)字化治理，使政府行政行為全程留痕，便于追溯?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”治理平臺(tái)的全程監(jiān)督功能一方面能夠使民眾知曉政府行為的進(jìn)程，擴(kuò)展公民監(jiān)督的廣度和深度，使公民能充分發(fā)揮民主監(jiān)督功能，構(gòu)建線上線下全程監(jiān)督體系，形成監(jiān)督合力。另一方面可以讓上下級(jí)部門(mén)、同級(jí)部門(mén)和跨部門(mén)之間共享信息，能夠?qū)ぷ魇?、不作為和亂作為等行為形成警示作用與監(jiān)督功能，強(qiáng)化政府內(nèi)部的相互監(jiān)督，從而構(gòu)建多元、全程與有效的監(jiān)督系統(tǒng)。而且，平臺(tái)治理的數(shù)字化監(jiān)督以客觀數(shù)據(jù)作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上能夠避免傳統(tǒng)監(jiān)督的主觀性、隨意性和選擇性，增強(qiáng)監(jiān)督的科學(xué)性和完整性?？梢?jiàn)，“一網(wǎng)統(tǒng)管”治理平臺(tái)提供了更為直接、快捷和全面的數(shù)字監(jiān)督渠道，強(qiáng)化政社之間的良性互動(dòng)，約束政府行為，提升政府行為的法治化和規(guī)范化。

　　第五，協(xié)同辦公功能?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”治理平臺(tái)為上海市各級(jí)機(jī)關(guān)的工作人員提供了在線協(xié)同辦公工具，使組織效能大大提升，尤其體現(xiàn)為給基層工作松綁減負(fù)?；鶎庸ぷ魍ǔＪ菬┈嵡移D巨的，在“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)上線之前，徐匯區(qū)某居委會(huì)的一個(gè)基層工作者，一年多的疫情常態(tài)化核查工作就需要填寫(xiě)數(shù)萬(wàn)張表格、打上千個(gè)電話。上海市成立“一網(wǎng)統(tǒng)管”輕應(yīng)用開(kāi)發(fā)及賦能中心，上線了超過(guò)200款輕應(yīng)用，包括防疫管控、營(yíng)商管理、協(xié)同辦公等各類(lèi)應(yīng)用服務(wù)。通過(guò)新平臺(tái)上的新工具，多項(xiàng)事務(wù)無(wú)需紙質(zhì)接觸和上門(mén)拜訪，五分鐘就可以在線完成，大大提高了工作效率。賦能中心還能滿足基層各種個(gè)性化與定制化開(kāi)發(fā)需求?；鶎訂挝挥脩艨稍谄脚_(tái)發(fā)布自己的應(yīng)用需求，多家入駐平臺(tái)的開(kāi)發(fā)企業(yè)都可積極響應(yīng)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)平臺(tái)進(jìn)行定制化的開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)資源共享?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)治理有助于推動(dòng)辦公流程無(wú)紙化，整體流程更加暢通無(wú)阻，每個(gè)環(huán)節(jié)的進(jìn)度、責(zé)任人也能夠清晰追溯，整個(gè)政務(wù)信息、操作系統(tǒng)的安全保密性也變得更為可控。協(xié)同辦公功能背后是多部門(mén)、多系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享，政府職能的科學(xué)調(diào)整與設(shè)置，辦事流程的再造和科學(xué)化等多方創(chuàng)新。總之，上?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)治理的功能集成邏輯順應(yīng)了20世紀(jì)90年代后信息技術(shù)的發(fā)展趨勢(shì)，體現(xiàn)了整體性治理理念，契合了從部分走向整體，從破碎走向整合的治理新趨勢(shì)。

　?、踩蛳到y(tǒng)架構(gòu)

　　為實(shí)現(xiàn)多功能集成，“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)治理需要構(gòu)建多個(gè)子平臺(tái)相互協(xié)作配合的全域系統(tǒng)架構(gòu)，以保障整體平臺(tái)的正常運(yùn)作與功能的有效發(fā)揮?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)搭建可用最基礎(chǔ)的前臺(tái)、中臺(tái)、后臺(tái)模式的分工來(lái)理解。首先，“一網(wǎng)統(tǒng)管”的前臺(tái)主要是面向公民和組織的服務(wù)平臺(tái)，是連接政府與服務(wù)對(duì)象的互動(dòng)載體，提供一站式的公共服務(wù)，例如政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站、手機(jī)端App、微信公眾號(hào)等。其次，“一網(wǎng)統(tǒng)管”的后臺(tái)是前臺(tái)匯集的各種數(shù)據(jù)形成的數(shù)據(jù)庫(kù)以及其他支撐服務(wù)的核心資源，主要面向政府內(nèi)部的特定平臺(tái)運(yùn)營(yíng)和管理人員開(kāi)放。最后，“一網(wǎng)統(tǒng)管”中臺(tái)的建設(shè)是最為關(guān)鍵的因素，中臺(tái)的智慧和算力，決定了治理的能級(jí)和效果。中臺(tái)作為前臺(tái)與后臺(tái)的溝通橋梁，其目的是更好地服務(wù)前臺(tái)規(guī)?；瘎?chuàng)新，將后臺(tái)資源順滑流向用戶。

　　以徐匯區(qū)“一網(wǎng)統(tǒng)管”為例，其系統(tǒng)建設(shè)中最為顯著的突破點(diǎn)在于中臺(tái)建設(shè)。徐匯區(qū)“一網(wǎng)統(tǒng)管”3.0版建設(shè)聚焦于城市運(yùn)行中心中臺(tái)提質(zhì)增效，推動(dòng)數(shù)據(jù)中臺(tái)、業(yè)務(wù)中臺(tái)、AI中臺(tái)有機(jī)融合。目前，大多數(shù)平臺(tái)采用雙中臺(tái)的模式，一個(gè)是負(fù)責(zé)提供數(shù)據(jù)服務(wù)、數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)、數(shù)據(jù)治理等能力的數(shù)據(jù)中臺(tái)，另一個(gè)是提煉服務(wù)和辦公中各個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)線的共同功能需求、打造成組件化的資源包的服務(wù)中臺(tái)。在數(shù)據(jù)中臺(tái)的建設(shè)中，徐匯區(qū)在數(shù)據(jù)歸集共享基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)與各委辦、街鎮(zhèn)的實(shí)時(shí)對(duì)接，達(dá)到750.17萬(wàn)條/小時(shí)的平均交換頻率。業(yè)務(wù)中臺(tái)的建設(shè)則將中臺(tái)的“復(fù)用”精髓發(fā)揮到極致，打造事件中心、流程中心、調(diào)度中心和再造中心，定義949項(xiàng)事件標(biāo)準(zhǔn)，完善10項(xiàng)業(yè)務(wù)監(jiān)管的流程再造。在雙中臺(tái)的基礎(chǔ)上，徐匯區(qū)還創(chuàng)新性地搭建了AI中臺(tái)，根據(jù)人、物、動(dòng)、態(tài)、工具五種類(lèi)型形成290種算法，結(jié)合1197個(gè)應(yīng)用場(chǎng)景形成近25萬(wàn)個(gè)模型[26]。三中臺(tái)的建設(shè)確保了事務(wù)的流轉(zhuǎn)、處置、調(diào)度和迭代的高效。

　　在前臺(tái)、中臺(tái)、后臺(tái)全域系統(tǒng)架構(gòu)的建設(shè)過(guò)程中，上海市與多家科技企業(yè)建立了長(zhǎng)期合作關(guān)系，如借助騰訊微搭（WeDa）一站式低代碼平臺(tái)、政務(wù)微信等平臺(tái)能力。這種政企合作模式也是目前平臺(tái)治理模式的一個(gè)縮影，即政府作為運(yùn)營(yíng)方，企業(yè)作為數(shù)字平臺(tái)的開(kāi)發(fā)方，以外包、眾包等方式提供公共服務(wù)。這種模式有利于規(guī)避政府信息化建設(shè)部門(mén)的技術(shù)能力、經(jīng)費(fèi)保障有限所帶來(lái)的不利因素，同時(shí)利用互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)密集型企業(yè)在數(shù)據(jù)和技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)?？萍计髽I(yè)除了能參與公共服務(wù)提供外，還可以主動(dòng)參與政策制定與標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置。2019年12月26日，由中國(guó)信息通信研究院和阿里巴巴牽頭，多家單位參與編寫(xiě)發(fā)布的《數(shù)字政務(wù)服務(wù)平臺(tái)技術(shù)及標(biāo)準(zhǔn)化白皮書(shū)》中，提出了數(shù)字政務(wù)服務(wù)平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)，為各省數(shù)字政府建設(shè)提供了重要參考。

　?、橙婕夹g(shù)驅(qū)動(dòng)

　　“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)治理體現(xiàn)了強(qiáng)大的全面技術(shù)驅(qū)動(dòng)邏輯。平臺(tái)治理的關(guān)鍵技術(shù)內(nèi)核是物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈、5G、云計(jì)算等技術(shù)，它們貫穿于上海城市運(yùn)行體系在建的三大機(jī)制中，即城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型與數(shù)字孿生感知端建設(shè)的雙向促進(jìn)機(jī)制、城運(yùn)數(shù)據(jù)集成與產(chǎn)業(yè)高效應(yīng)用相互帶動(dòng)機(jī)制、新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城市公共數(shù)字基座相互融合機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)、算力、算法在政府治理的每一個(gè)重要場(chǎng)景中不缺位[28]。三大機(jī)制中的數(shù)字孿生城市和城市公共數(shù)字基座的建設(shè)都與物聯(lián)網(wǎng)管理平臺(tái)息息相關(guān)。上海通過(guò)布設(shè)的五百多萬(wàn)個(gè)物聯(lián)感知設(shè)備，打造了千萬(wàn)級(jí)的社會(huì)治理神經(jīng)元感知節(jié)點(diǎn)。利用超大規(guī)模神經(jīng)元網(wǎng)絡(luò)和云反射弧，實(shí)現(xiàn)了物理數(shù)據(jù)以及情感行為數(shù)據(jù)的識(shí)別和收集，讓人、物、系統(tǒng)的活動(dòng)高度信息化和數(shù)字化。上?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”市域物聯(lián)網(wǎng)運(yùn)營(yíng)中心是全國(guó)首家正式啟用的市域物聯(lián)網(wǎng)運(yùn)營(yíng)中心，它統(tǒng)籌上海全市物聯(lián)感知基礎(chǔ)設(shè)施的有序建設(shè)。物聯(lián)網(wǎng)在城市運(yùn)行和城市治理中發(fā)揮著重要作用。煙感、燃?xì)?、水質(zhì)監(jiān)測(cè)等涉及民生服務(wù)、公共安全的物聯(lián)感知設(shè)備發(fā)揮排除社區(qū)安全隱患的重要功能。通過(guò)物聯(lián)感知設(shè)備，不僅可以實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)消防車(chē)道占用情況，實(shí)現(xiàn)告警精準(zhǔn)推送、處置流程全程監(jiān)管；還可以遠(yuǎn)程實(shí)時(shí)監(jiān)控，如果有電瓶車(chē)進(jìn)入樓道或居民區(qū)過(guò)道，小區(qū)物業(yè)就會(huì)及時(shí)收到警報(bào)。

　　上海市城運(yùn)數(shù)據(jù)集成與產(chǎn)業(yè)高效應(yīng)用相互帶動(dòng)機(jī)制與促進(jìn)數(shù)據(jù)分析與應(yīng)用的產(chǎn)業(yè)發(fā)展息息相關(guān)，這些產(chǎn)業(yè)包括人工智能、云計(jì)算等?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”的廣泛應(yīng)用能夠促進(jìn)人工智能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以上海市玻璃幕墻的巡檢為例便可看出。上海是全球玻璃幕墻最多的城市之一，很多玻璃幕墻面臨老化等風(fēng)險(xiǎn)。長(zhǎng)寧區(qū)江蘇路街道借助人工智能+“一網(wǎng)統(tǒng)管”開(kāi)發(fā)的“智能巡屏”等功能，給一塊塊玻璃建設(shè)好“數(shù)字地圖”，從而根據(jù)周邊氣候等30個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因子精準(zhǔn)分類(lèi)監(jiān)管，守護(hù)市民的“頭頂安全”。再如，“一網(wǎng)統(tǒng)管”還促進(jìn)了區(qū)塊鏈等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2020年8月，楊浦區(qū)首次明確優(yōu)先考慮運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)為“一網(wǎng)統(tǒng)管”等城市治理項(xiàng)目賦能，推動(dòng)區(qū)塊鏈技術(shù)在政府各部門(mén)信息化建設(shè)項(xiàng)目中“能用盡用”[29]。由于區(qū)塊鏈技術(shù)具有分布式、共識(shí)、加密等特點(diǎn)，數(shù)據(jù)與信息在區(qū)塊共享時(shí)，不會(huì)因多次傳輸、提取和使用而發(fā)生信息被篡改，楊浦區(qū)將其應(yīng)用到政務(wù)場(chǎng)景，能進(jìn)一步利用區(qū)塊鏈的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，賦予城市數(shù)字治理更多可能性。

　　平臺(tái)治理的全面技術(shù)驅(qū)動(dòng)要注意以下兩點(diǎn)。其一，重視對(duì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才的引進(jìn)與培養(yǎng)。平臺(tái)治理運(yùn)用5G、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人工智能、云計(jì)算等較為復(fù)雜的通信和數(shù)字技術(shù)，但現(xiàn)階段政府部門(mén)尤其是基層部門(mén)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才卻十分缺乏，難以滿足平臺(tái)長(zhǎng)期智慧化建設(shè)的需要，因此勢(shì)必要注重鼓勵(lì)技術(shù)的進(jìn)步與技術(shù)人才的吸納。這不僅需要政府在數(shù)字技術(shù)層面有更多的資金投入，也需要有意識(shí)地強(qiáng)化技術(shù)人才梯隊(duì)的建設(shè)，健全人才引進(jìn)機(jī)制、培訓(xùn)常態(tài)化機(jī)制等等。其二，注重保障數(shù)據(jù)安全。大數(shù)據(jù)的大規(guī)模使用使個(gè)人隱私信息被泄露的風(fēng)險(xiǎn)大大增加，原本只在一個(gè)政府部門(mén)內(nèi)部使用的個(gè)人信息，現(xiàn)在被擴(kuò)大到不同區(qū)域、不同部門(mén)之間共享使用。由此個(gè)人隱私信息很容易被獲取，商家也可能通過(guò)各種非法手段獲取信息以盈利。為此，政府在采集和應(yīng)用數(shù)據(jù)時(shí)應(yīng)更加注重對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)，如在收集個(gè)人信息前務(wù)必獲得個(gè)人許可等。與此同時(shí)，要健全對(duì)數(shù)據(jù)使用者承擔(dān)責(zé)任的法律法規(guī)的建設(shè)，對(duì)政府內(nèi)部進(jìn)行有效的監(jiān)督與管理。

　?、凑w流程再造

　　上海市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”不僅是技術(shù)手段創(chuàng)新，更是管理模式創(chuàng)新、行政方式重塑、體制機(jī)制變革[31]。現(xiàn)階段的政務(wù)服務(wù)不是一個(gè)部門(mén)或地區(qū)的單打獨(dú)斗，而是多部門(mén)、多層級(jí)、多區(qū)域的協(xié)同合作。在此背景下，“一網(wǎng)統(tǒng)管”提出要對(duì)跨部門(mén)、跨層級(jí)和跨區(qū)域的辦事流程進(jìn)行整體性重構(gòu)，以線上信息流、數(shù)據(jù)流倒逼線下業(yè)務(wù)流程優(yōu)化創(chuàng)新。對(duì)跨層級(jí)之間的協(xié)調(diào)分工和相互配合，上海城市運(yùn)行管理服務(wù)平臺(tái)建立了“三級(jí)平臺(tái)、五級(jí)應(yīng)用”的運(yùn)作體系，讓城市運(yùn)行有了“大腦”支撐，區(qū)里有“中腦”，街鎮(zhèn)有“小腦”，村居也有了“微腦”。三級(jí)平臺(tái)主要是市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級(jí)，市級(jí)平臺(tái)為全市提供統(tǒng)一規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)級(jí)發(fā)揮樞紐和支撐功能，強(qiáng)化本區(qū)域個(gè)性化應(yīng)用的開(kāi)發(fā)和疊加能力，街鎮(zhèn)則妥善處理本轄區(qū)的具體治理問(wèn)題。五級(jí)應(yīng)用是在市級(jí)、區(qū)級(jí)、街鎮(zhèn)應(yīng)用的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化覆蓋到網(wǎng)格應(yīng)用、小區(qū)樓宇應(yīng)用等領(lǐng)域。

　　在跨部門(mén)和跨區(qū)域協(xié)同上，上海市通過(guò)對(duì)申請(qǐng)條件、申報(bào)方式、受理模式、審核程序、方針?lè)绞胶凸芾砑軜?gòu)實(shí)行“六個(gè)再造”，從而實(shí)現(xiàn)部門(mén)業(yè)務(wù)協(xié)同能力和服務(wù)水平的全面提升。改革前最大的問(wèn)題在于信息不能有效共享，一些政府部門(mén)將自己所掌握的數(shù)據(jù)和信息視為部門(mén)財(cái)產(chǎn)，不愿互相共享，從而形成政府各部門(mén)、各層級(jí)間的信息壁壘?？绮块T(mén)、跨層級(jí)和跨區(qū)域的整體流程再造進(jìn)一步打破了行政壁壘、信息割裂和流程斷裂，讓不同地域、不同部門(mén)和不同業(yè)務(wù)的工作人員達(dá)成有效的溝通、共享和協(xié)作，實(shí)現(xiàn)地域之間、部門(mén)之間和上下層級(jí)的一體化與無(wú)縫隙對(duì)接。這也符合林登提出的“無(wú)縫隙政府”理念，以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務(wù)，打破傳統(tǒng)的部門(mén)界限和公共服務(wù)功能分割局面，充分整合行政管理資源，將各個(gè)部門(mén)及職能進(jìn)行無(wú)縫隙銜接，提高服務(wù)供給效能。

　　在平臺(tái)治理的整體流程再造中，需要注重以下兩點(diǎn)。其一，在現(xiàn)階段的政務(wù)服務(wù)流程中，采用的多是政府視角而非公眾視角，行政化、封閉化問(wèn)題較為嚴(yán)重。如何優(yōu)化公民的用戶體驗(yàn)，優(yōu)化與用戶連接的應(yīng)用開(kāi)發(fā)，是值得探討的課題。其二，政府的流程再造必然會(huì)對(duì)組織結(jié)構(gòu)造成一定的影響，原來(lái)勞動(dòng)密集型的社會(huì)管理會(huì)越來(lái)越向技術(shù)密集型過(guò)渡，低效勞動(dòng)越來(lái)越被排斥，這在客觀上導(dǎo)致原來(lái)的中間層被削弱或走向消亡，組織形態(tài)由“尖型”變?yōu)椤氨庑汀?。這一方面可能會(huì)造成部分公務(wù)員退出原來(lái)的崗位，另一方面又對(duì)全體公務(wù)員的決策和管理能力都提出了更高要求。相較于直面市場(chǎng)、參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰的企業(yè)，政府自身不具備較高的敏捷性與靈活性，因此完成這一干部隊(duì)伍的能力轉(zhuǎn)型顯然也是艱難的長(zhǎng)期任務(wù)。

　　總之，上?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)治理整體流程再造的目的在于，通過(guò)技術(shù)實(shí)現(xiàn)治理過(guò)程的科學(xué)分解、治理部門(mén)的有效協(xié)同、治理流程的刪繁就簡(jiǎn)、公共服務(wù)體驗(yàn)的升級(jí)迭代，全面實(shí)現(xiàn)治理過(guò)程的科學(xué)化、精準(zhǔn)性、智能化與人本化，適應(yīng)城市數(shù)字化發(fā)展與治理的轉(zhuǎn)型要求，打造整體性、一體化與無(wú)縫隙的科學(xué)治理平臺(tái)體系。

　　四、數(shù)字時(shí)代平臺(tái)治理的效度與限度

　　平臺(tái)治理的效度可從理論與實(shí)踐價(jià)值來(lái)分析。從理論價(jià)值觀之，平臺(tái)治理與網(wǎng)絡(luò)化治理、整體性治理、數(shù)字化治理一脈相承，同時(shí)又為技術(shù)治理開(kāi)拓了新的理論空間。多重功能集成邏輯強(qiáng)調(diào)整合不同治理領(lǐng)域的業(yè)務(wù)功能，本質(zhì)上是以需求為基礎(chǔ)的整體主義的深化；全域系統(tǒng)架構(gòu)邏輯嵌入治理模式，通過(guò)前中后臺(tái)的相互協(xié)作，尤其是中臺(tái)的智慧和算力的發(fā)揮，保障整體平臺(tái)的正常運(yùn)作；全面技術(shù)驅(qū)動(dòng)邏輯體現(xiàn)了對(duì)數(shù)字化變革的重點(diǎn)關(guān)注；整體流程再造邏輯中跨部門(mén)、跨層級(jí)、跨區(qū)域的模式延續(xù)了協(xié)同政府這一網(wǎng)絡(luò)化治理的發(fā)展趨勢(shì)。

　　從實(shí)踐價(jià)值來(lái)看，平臺(tái)治理為政府?dāng)?shù)字化治理轉(zhuǎn)型提供了實(shí)踐指南，提升了治理速度、治理精細(xì)度、治理滿意度和治理效能。在事務(wù)處理與響應(yīng)速度上，平臺(tái)治理使辦事流程更為精簡(jiǎn)敏捷，構(gòu)建政府、社會(huì)與公眾點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、面對(duì)面、立體式的即時(shí)互動(dòng)式治理模式，能在第一時(shí)間回應(yīng)公民訴求、應(yīng)對(duì)情勢(shì)變化。在治理精細(xì)度上，平臺(tái)治理通過(guò)大數(shù)據(jù)、人工智能和算法算力等完成精準(zhǔn)建模與預(yù)測(cè)，在科學(xué)決策的基礎(chǔ)上力求使政務(wù)服務(wù)更有溫度，更加分層化與個(gè)性化。在治理滿意度上，平臺(tái)治理有效識(shí)別了公民的痛點(diǎn)與癢點(diǎn)，周到的服務(wù)讓公民跑腿辦事的次數(shù)減少，全天候的監(jiān)測(cè)預(yù)警讓公民安全更有保障，全程化的監(jiān)督強(qiáng)化了政民之間的良性互動(dòng)。在治理效能上，平臺(tái)治理整合了管理資源，減少了部門(mén)和區(qū)域間的協(xié)作成本，通過(guò)線上平臺(tái)和一系列簡(jiǎn)單易用的輕應(yīng)用、小程序，為基層工作節(jié)約了大量的人力成本和財(cái)政成本。

　　平臺(tái)治理盡管有其理論突破與實(shí)踐進(jìn)展，但其仍存在一定的局限性，需要重點(diǎn)解決以下三個(gè)問(wèn)題：其一，平臺(tái)治理帶來(lái)的部門(mén)、區(qū)域和主體的協(xié)同問(wèn)題，這是多中心治理中難以回避的核心問(wèn)題，主要表現(xiàn)為成本、沖突、問(wèn)責(zé)上的不確定性。在共同協(xié)作的過(guò)程中，依據(jù)什么規(guī)則分?jǐn)偝杀静挪粫?huì)影響公平和效率？各部門(mén)由于部門(mén)私利導(dǎo)致利益沖突時(shí)，應(yīng)該如何加以解決，是否需要其他機(jī)構(gòu)居中調(diào)解？在協(xié)作效果不佳和陷入困境時(shí)，問(wèn)責(zé)對(duì)象和責(zé)任分擔(dān)應(yīng)該如何劃分？其二，平臺(tái)治理中的數(shù)字鴻溝問(wèn)題，即政府、企業(yè)和公民之間由于掌握的信息不對(duì)等所帶來(lái)的數(shù)字化不平等。數(shù)字鴻溝既可能體現(xiàn)在政府平臺(tái)治理中不同治理主體數(shù)字化服務(wù)能力的差異，也可能體現(xiàn)為城市地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)和落后地區(qū)的數(shù)字化發(fā)展的不平衡，還可能體現(xiàn)為不同教育、文化背景以及財(cái)富程度群體的數(shù)字化發(fā)展能力的鴻溝。其三，平臺(tái)治理的技術(shù)至上主義傾向。平臺(tái)的運(yùn)作歸根結(jié)底依賴(lài)的是技術(shù)手段，是一種工具理性而非價(jià)值理性，這可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)治理中其他有效工具的忽視，如市場(chǎng)化手段、工商管理技術(shù)、社會(huì)化手段等。平臺(tái)治理的大數(shù)據(jù)思維方式還可能在潛移默化中催生一種過(guò)度解讀與主觀偏差、過(guò)度信仰與依賴(lài)的傾向[36]。例如，在運(yùn)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)測(cè)時(shí)，就可能產(chǎn)生“判斷和懲罰人的潛在行為”這一傾向，從而影響公平公正。決策者需要認(rèn)識(shí)到“大數(shù)據(jù)提供的不是最終答案，只是參考答案，為我們提供暫時(shí)的幫助，以便等待更好的方法和答案出現(xiàn)”，不能“為數(shù)據(jù)而數(shù)據(jù)”。

　　總之，本文考察了平臺(tái)治理作為政府?dāng)?shù)字化治理新模式的理論演進(jìn)與實(shí)踐探索歷程，歸納了平臺(tái)治理的五大核心屬性，并以上?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”為例，揭示了平臺(tái)治理的四大運(yùn)作邏輯，最后總結(jié)了平臺(tái)治理模式的理論與實(shí)踐價(jià)值及其限度。目前，我國(guó)正處于“十四五”的開(kāi)局之年，處于加快數(shù)字化發(fā)展、建設(shè)數(shù)字中國(guó)的新階段，平臺(tái)治理模式的提出能夠?yàn)榻ㄔO(shè)高效協(xié)同的數(shù)字政府、加快政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供新的思路，進(jìn)而推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，讓人民群眾在信息化發(fā)展中有更多獲得感、幸福感和安全感。

　　陳水生（1980—），男，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授，主要研究方向?yàn)槌鞘兄卫怼⒐舱吲c行政改革。

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