(三)公權(quán)力腐敗的有利條件在發(fā)展

 

　　改革開放以來，黨和國家為治理腐敗制定出臺了大量政策、文件、法律和法規(guī)，規(guī)范黨和國家機關(guān)及公職人員行為。然而，或由于理論準(zhǔn)備不夠、經(jīng)驗缺乏，或由于“內(nèi)部人”控制等原因，政策、文件、法律、法規(guī)中存在各種各樣的漏洞，諸如有原則性規(guī)定，無相應(yīng)性懲罰；政策、文件、法律、法規(guī)對同樣問題的規(guī)定相互矛盾，使腐敗者總能找到有空可鉆的機會，堂而皇之地謀取私利而無須付出高昂的代價。然而，現(xiàn)實中除這方面一直存在的問題外，還有兩個方面有利于腐敗的條件在發(fā)展：

 

　　一個方面是經(jīng)濟社會活動高度復(fù)雜，為公權(quán)力腐敗提供了遮蔽之機。我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的過程，是一個從簡單經(jīng)濟社會活動到高度復(fù)雜多樣發(fā)展的過程，一個從封閉半封閉發(fā)展到充分參與國際經(jīng)濟社會發(fā)展的過程?；谏鐣l(fā)展規(guī)律，當(dāng)經(jīng)濟社會活動發(fā)展到高度復(fù)雜后，公權(quán)力特別是政府權(quán)力必須退出對經(jīng)濟社會活動的直接干預(yù)，集中精力于定規(guī)立制，充當(dāng)宏觀調(diào)控者和裁判員，否則公權(quán)力就很容易利用其中的人脈網(wǎng)絡(luò)、技術(shù)規(guī)范等，謀取不當(dāng)之利。但是，較長時間內(nèi)我國改革卻停留在這一“深水區(qū)”，公權(quán)力可以直接參與經(jīng)濟社會活動，這也正是為什么我國現(xiàn)代化建設(shè)越發(fā)展，經(jīng)濟社會活動越復(fù)雜，公權(quán)力腐敗案件越是居高不下的重要原因。

 

　　另一個方面是社會公眾對腐敗的容忍度提高，感覺域限增大。改革開放30多年來，廉政建設(shè)在堅定不移地進行，公權(quán)力腐敗程度也有日趨加重之勢，在這一過程中，公眾容忍腐敗的感覺域限在無形中逐漸增大，對許多腐敗現(xiàn)象習(xí)以為常，甚至以接受的心態(tài)來對待。如上所述問卷關(guān)于這方面的調(diào)查表明：在公職人員履行職務(wù)之外是否可以收受禮品、禮金和接受招待問題上，35.5%受調(diào)查公眾認(rèn)為在控制標(biāo)準(zhǔn)前提下可以接受；46.2%受調(diào)查公眾認(rèn)可公職人員在控制標(biāo)準(zhǔn)前提下接受；43.6%受調(diào)查公眾認(rèn)可公職人員對外做與業(yè)務(wù)有關(guān)的報告、講演可以收取報酬。調(diào)查還同時顯示，公眾在看病就醫(yī)、子女入學(xué)、就業(yè)求職、工作調(diào)動、打官司等方面遇到疑難時，多數(shù)傾向于請托送禮解決問題。

 

 

　　應(yīng)當(dāng)說，我們的黨和國家對公權(quán)力存在的腐敗現(xiàn)象一直保持高度警惕，特別是進入改革開放新時期以來，公權(quán)力監(jiān)督體系逐步健全、完善，但是由于體制內(nèi)監(jiān)督畢竟是官員監(jiān)督官員，容易形成一榮俱榮、一損俱損的局面，以至于官官相護。中央領(lǐng)導(dǎo)層反腐決心再大，腐敗分子也總能找到機會相互包庇，逃避監(jiān)督。現(xiàn)實中存在的“上級監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級監(jiān)督太軟，下級監(jiān)督太險”的現(xiàn)象，反映的正是公權(quán)力體制內(nèi)監(jiān)督的困境與無奈。鑒于公權(quán)力腐敗的內(nèi)在機理在于所有權(quán)與使用權(quán)相分離導(dǎo)致公權(quán)力的使用出現(xiàn)監(jiān)督“空白地帶”，為其機體中內(nèi)蘊的腐敗可能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實提供了條件，有效遏制和治理現(xiàn)實中嚴(yán)峻的公權(quán)力腐敗態(tài)勢，必須大力加強社會監(jiān)督，“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行”，[5]盡其可能地壓縮公權(quán)力監(jiān)督的“空白地帶”。

 

　　(一)充分發(fā)揮人民群眾作為公權(quán)力所有者的監(jiān)督主體作用

 

　　人民群眾是社會歷史的主體，也是公權(quán)力的所有者，黨和國家各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)及公職人員的權(quán)力皆由人民群眾所賦予，這樣的歷史地位自然決定了人民群眾是我國公權(quán)力監(jiān)督的當(dāng)然主體，其監(jiān)督是我國公權(quán)力監(jiān)督體系中最具本質(zhì)意義的監(jiān)督。一些國家和地區(qū)成功的反腐經(jīng)驗也表明，公權(quán)力體制內(nèi)自身監(jiān)督與公權(quán)力體制外公眾監(jiān)督相輔相成，缺一不可。[6]只有上層領(lǐng)導(dǎo)人的政治決心和反腐敗法律、制度、機制的完善，人民群眾卻毫不關(guān)心，無論如何都無法形成強大的反腐合力。同時，社會公眾監(jiān)督本身也具有多方面的特殊作用和優(yōu)勢：一是人員分布面廣，監(jiān)督能夠在社會的各個角度、各個層面展開，易將監(jiān)督觸角延伸至體制內(nèi)監(jiān)督不易達(dá)到的“死角”；二是人數(shù)眾多，有利于形成監(jiān)督公權(quán)力的社會文化，生成強大的反腐心理基礎(chǔ)；三是社會公眾生產(chǎn)、生活的許多方面都受公權(quán)力影響，對這一過程中公權(quán)力是否有腐敗行為以及會有怎樣的腐敗形式感受最直接，當(dāng)然也最清楚怎樣監(jiān)督更有效。

 

　　現(xiàn)階段，我國社會中關(guān)于人民群眾的監(jiān)督主體地位尚有不少糊涂認(rèn)識，嚴(yán)重影響了社會公眾監(jiān)督作用的發(fā)揮，如有些領(lǐng)導(dǎo)者或管理者擺不正自己與人民群眾的位置，甚至認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)者、管理者的任務(wù)就是領(lǐng)導(dǎo)和管理群眾，群眾監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)，會影響領(lǐng)導(dǎo)或管理；有人認(rèn)為，現(xiàn)代化建設(shè)需要安定的社會環(huán)境，公眾都來監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)，勢必影響社會秩序；還有人甚至認(rèn)為公眾監(jiān)督會導(dǎo)致類似“文化大革命”時期的“大民主”。前兩種看法，顛倒了公權(quán)力的所有權(quán)與使用權(quán)之間的關(guān)系，公權(quán)力的所有者與委托使用者之間的關(guān)系。后一種看法是嚴(yán)重的誤解?！拔幕蟾锩睍r期的“大民主”，名為大民主，實為大動亂，是砸爛一切、沖擊一切，毫無社會主義民主和法制可言。社會公眾監(jiān)督本身是社會主義民主和法制建設(shè)的重要內(nèi)容，遵循的是社會主義民主、法制要求，價值追求集中在避免公權(quán)力侵害公民合法權(quán)利，保障公權(quán)力切實服務(wù)社會公眾，造福社會公眾，本身就是民心安定、社會穩(wěn)定的根本保證，與“大民主”格格不入。

 

　　黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！盵7]國家治理與國家管理的重大不同之一，就在于國家管理強調(diào)的是國家或廣義的政府為管理主體，而國家治理的主體卻是多元的，廣大人民群眾是多元主體之一。在國家治理的經(jīng)濟、政治、文化、社會發(fā)展等方面，人民群眾都應(yīng)當(dāng)也必須參與。遏制公權(quán)力腐敗，實現(xiàn)“干部清正、政府清廉、政治清明”，[8]是我國國家治理的重要內(nèi)容，當(dāng)然更是廣大人民群眾參與治理的重要內(nèi)容。鄧小平曾言，制度具有根本性和長遠(yuǎn)性，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗?。[9]廣大人民群眾監(jiān)督既是有效遏制公權(quán)力腐敗變質(zhì)的好制度，也是健全我國國家治理體系、提升治理能力的好制度，必須不斷地健全和完善。

 

　　(二)充分保障人民群眾的知情權(quán)

 

　　社會監(jiān)督的前提是知情，加強社會監(jiān)督，大力壓縮公權(quán)力監(jiān)督“空白地帶”，首先必須保障人民群眾的知情權(quán)，這也是社會主義政治開放性的本質(zhì)要求。向社會公開公權(quán)力運行信息，本身就是一種監(jiān)督，它既能夠盡可能地將腐敗病毒拒之于公權(quán)力機體之外，防止公權(quán)力機體感染，又能夠及時發(fā)現(xiàn)公權(quán)力使用越軌的苗頭或事實，隨時殺死腐敗病毒，純潔機體。公開政治信息，保障公眾知情權(quán)，可以有許多方式，適應(yīng)信息化發(fā)展要求和公眾信息素質(zhì)不斷提高的現(xiàn)實，切實建設(shè)各級黨委、政府及其他公務(wù)部門的電子政務(wù)、公務(wù)，無疑是極其重要的途徑。就內(nèi)容而言，理論上凡屬于公權(quán)力運行的所有信息都應(yīng)在公開之列。從具體可行性而言，按照國家保密法規(guī)定不能公開者除外，都應(yīng)在公開之列。從我國現(xiàn)實看，尤其應(yīng)當(dāng)公開五大方面信息：

 

　　一是公開黨政及其他公務(wù)部門的工作職能、負(fù)責(zé)人員、辦事規(guī)則及流程，便于公眾日常辦事過程中隨時監(jiān)督這些部門和公務(wù)人員是否依法、依規(guī)、依程序辦事，是否熱心、耐心、誠心為公眾辦事，是否有超越正當(dāng)程序、規(guī)則之外的越軌行為發(fā)生。

 

　　二是公開有關(guān)重大建設(shè)等項目的決策背景、依據(jù)、程序、實施、監(jiān)督等信息，既便利社會公眾及時提供意見和建議，通過各種形式參與決策過程，也便于公眾依據(jù)相關(guān)信息對整個決策和實施進行全方位監(jiān)督，有效避免“政績工程”以及重大項目執(zhí)行過程中可能發(fā)生的腐敗，使國家所有投入都得到合理使用，創(chuàng)造最大化的經(jīng)濟效益和社會效益。

 

　　三是公開政府的財政預(yù)、決算信息，各級政府不僅要向同級人民代表大會報告各財年預(yù)、決算情況，而且要面向社會公開財政預(yù)、決算信息，內(nèi)容要求清晰、明白、全公開，不能有“埋伏”，技術(shù)上要避免術(shù)語過于專業(yè)，力爭清楚、通俗，讓人一看便知，一聽便懂，能夠弄清楚來龍去脈，不能讓人看后似懂非懂，似是而非。民主參與的質(zhì)量取決于參與的廣度與深度，信息公開深入、明白，是公眾深度參與的本質(zhì)要求。

 

　　四是公開干部選拔、任用標(biāo)準(zhǔn)、過程、要求等重要信息，保證不讓老實人吃虧，不讓投機鉆營者得利，也確保不唯GDP數(shù)字用人。干部問題事關(guān)黨和人民事業(yè)大局，改革開放以來，我國干部選拔、任用逐漸形成了民主選拔制度和程序，包括民意測驗、任前公示、公布舉報電話等，但是選拔過程中公開性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，參與者、知情者仍是少數(shù)，以至于一些地方出現(xiàn)了嚴(yán)重的唯GDP數(shù)字用人，甚至于買官賣官現(xiàn)象，敗壞了黨的干部制度，影響了黨的干部隊伍建設(shè)。

 

　　五是公開官員收入及財產(chǎn)詳細(xì)信息。對此，有人持不同看法，認(rèn)為官員也是合法公民，也有保護自身財產(chǎn)的合法權(quán)利。但是，官員畢竟不是一般的公民，而是受社會公眾委托，手握公權(quán)力的“特殊”公民，為防止公權(quán)力成為官員獲取不義之財?shù)墓ぞ?，官員收入、財產(chǎn)信息必須向社會公開。這在我國貪污腐敗趨勢嚴(yán)峻的現(xiàn)階段，尤其重要而迫切。

 

　　(三)在注重視多種監(jiān)督形式的同時高度重視現(xiàn)代媒體的監(jiān)督優(yōu)勢

 

　　社會監(jiān)督有多種形式，有新聞媒體的輿論監(jiān)督，公民的批評、建議、檢舉、揭發(fā)、申訴、控告，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等。每種形式各有特點，綜合運用，有利于建立廣覆蓋的公權(quán)力社會監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，有效遏制公權(quán)力腐敗。但是，隨著電子技術(shù)快速發(fā)展，一些現(xiàn)代媒體往往可以綜合傳統(tǒng)平面媒體的優(yōu)點，發(fā)揮出極大的優(yōu)越性。其中，主要有兩個方面：

 

　　一是電視媒體。這是以電視為宣傳載體的信息傳播媒介。與傳統(tǒng)平面媒體相比，電視媒體信息傳播及時，傳播畫面直觀易懂、形象生動，傳播覆蓋面廣、受眾不受文化層次限制，互動性強……觀眾可參與其中，因而在傳達(dá)公共政策、引導(dǎo)社會輿論等方面起著舉足輕重的作用。在我國，電視媒體的監(jiān)督作用十分顯著，電視新聞節(jié)目對社會問題的報道，往往能夠引起社會及公權(quán)力部門的廣泛關(guān)注，不少疑難問題因電視媒體曝光而解決。在這方面，中央電視臺的“焦點訪談”是其突出代表。它對一些社會熱點問題，包括公權(quán)力濫用的深度調(diào)查、新穎的觀察，直指問題實質(zhì)的評析及其報道事件的后續(xù)關(guān)注等，都在公權(quán)力監(jiān)督方面發(fā)揮了特殊作用，不少報道在中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)注和批示下得到解決，還社會以公道?，F(xiàn)階段，我國的電視媒體監(jiān)督還受到許多因素制約，電視新聞媒體人員有按照新聞法自由采訪的權(quán)力，但在一些地方卻因為觸犯了公權(quán)力機關(guān)或公職人物的利益神經(jīng)，往往受到各種限制，甚至是人身威脅，還有公權(quán)力人物公開質(zhì)問電視媒體到底應(yīng)該為老百姓說話，還是應(yīng)該為領(lǐng)導(dǎo)說話。有效發(fā)揮電視媒體的特殊監(jiān)督作用，類似問題必須在加強法制建設(shè)的軌道上切實解決。

 

　　二是網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督。所謂網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，就是政府或大眾通過互聯(lián)網(wǎng)對某一件事情的了解、關(guān)注、研究，提供信息或介入支持，實現(xiàn)對公權(quán)力的監(jiān)督。與傳統(tǒng)媒體監(jiān)督相比，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督具有其獨特優(yōu)勢和強烈的時代特征。從BBS、博客，到各新聞網(wǎng)站和門戶網(wǎng)站的相關(guān)頻道，再到個人維權(quán)網(wǎng)站，甚至是專門輿論監(jiān)督網(wǎng)站的出現(xiàn)，不僅快速、便捷，而且廉價、有效；網(wǎng)絡(luò)的海量信息，為紀(jì)檢監(jiān)察以及司法部門提供了豐富、直接且不易滅失的反腐敗線索，同時網(wǎng)民參與的普遍性和不受控制，使監(jiān)督無時不在，無處不在，也極大地拓展了社會公眾監(jiān)督的時間和空間。現(xiàn)階段，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督在我國已經(jīng)受到官方重視。2003年最高人民檢察院開始建立網(wǎng)絡(luò)舉報平臺。2005年12月中紀(jì)委、監(jiān)察部向社會公布中紀(jì)委信訪室、監(jiān)察部舉報中心網(wǎng)址。新華社2009年通過新華網(wǎng)公布了中央和地方網(wǎng)絡(luò)舉報方式。黨的十七屆四中全會正式提出健全反腐倡廉網(wǎng)絡(luò)和受理機制、網(wǎng)絡(luò)信息收集和處置機制。如今，全國已經(jīng)有10多個省級監(jiān)察機關(guān)相繼開通舉報網(wǎng)站。最高檢察院提供數(shù)字顯示：全國網(wǎng)上舉報案件數(shù)量年均達(dá)3萬多件，網(wǎng)上舉報已經(jīng)成為舉報人向檢察機關(guān)提供線索的主要途徑。民間反腐網(wǎng)站也開始建立，如“中國輿論監(jiān)督網(wǎng)”、“中國正義反腐網(wǎng)”等。由于我國網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督尚處于初級階段，還存在不少問題，如有網(wǎng)民在網(wǎng)絡(luò)上散布謠言，侵犯他人合法權(quán)益，宣泄對社會的不滿情緒等，為保障網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督在我國社會監(jiān)督中發(fā)揮其特殊作用，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)更加積極地推動網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督建設(shè)，通過各種引導(dǎo)和規(guī)范對網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的形式與內(nèi)容、權(quán)利與保障等作出明確規(guī)定，以便網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督有章可循，有法可依，為廣大群眾參與反腐敗提供暢通渠道。

 

　　(四)為公眾主動監(jiān)督提供堅實的制度保障

 

　　對此，在堅持依法治國方略前提下，特別需要加強三個方面的法律法規(guī)建設(shè)：

 

　　一是加強黨和國家信息公開法律法規(guī)建設(shè)，切實保證公務(wù)信息公開。應(yīng)當(dāng)看到的是“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用”，國務(wù)院已于2007年1月頒布《中華人民共和國政府信息公開條例》，并于2008年5月1日起施行?！稐l例》的付諸實施，為公眾監(jiān)督政府提供了重要條件，但從具體實施情況看，還存在不少問題，如有關(guān)什么信息確屬保密信息不能公開，什么信息能夠在一定范圍內(nèi)公開等，都還需要進一步明確規(guī)定，以避免政府及其公職人員以保密為名，拒絕向公眾提供，逃避監(jiān)督。還有，公眾依法向有關(guān)政府機關(guān)申請公開信息，政府機關(guān)以種種理由搪塞或拒絕公開的，公民向有關(guān)執(zhí)法單位舉報后，情況屬實者，當(dāng)事人怎樣才能受到實實在在的處罰等，同樣需要進一步研究、建設(shè)和完善。再者，黨委、群眾、事業(yè)團體等公務(wù)部門事關(guān)公眾利益和廉政建設(shè)的有關(guān)信息，如何有序地對社會公開或在一定范圍內(nèi)公開，也應(yīng)當(dāng)通過相應(yīng)法律法規(guī)的建設(shè)、完善來落實。

 

　　二是加強公眾監(jiān)督合法權(quán)益保護的法律法規(guī)建設(shè)，消除公眾監(jiān)督的后顧之憂，使其敢于監(jiān)督。公眾是公權(quán)力的所有者，但是公民個人，面對公權(quán)力總是處于弱勢地位。監(jiān)督者總有可能受到公權(quán)力使用者的威脅、打擊或報復(fù)。為有效保護公民的合法監(jiān)督權(quán)，國外已經(jīng)有了專門立法，如英國早在1892年就頒布了《證人保護法》、美國1984年制定出臺《證人安全改革法案》，香港、臺灣地區(qū)也都制定有相關(guān)法律。我國現(xiàn)行有關(guān)法律，雖然有關(guān)于公民合法權(quán)益，特別是保護舉報人合法權(quán)益的零散規(guī)定，但是仍然沒有專門法律出臺，尚不能為公眾監(jiān)督公權(quán)力提供有效保護。適應(yīng)我國加強社會監(jiān)督、有效遏制公權(quán)力腐敗的需要，這方面的法律建設(shè)亟須加強。

 

　　三是加強激勵公眾監(jiān)督的法律法規(guī)建設(shè)，及時褒獎公眾監(jiān)督行為，使其主動監(jiān)督。公眾監(jiān)督公權(quán)力腐敗面臨種種風(fēng)險，調(diào)動公眾監(jiān)督反腐積極性，不能僅僅訴諸他們對社會的責(zé)任與良心，或者僅僅訴諸他們對公權(quán)力腐敗的不滿或義憤，而應(yīng)當(dāng)對其反腐行為予以充分的肯定和褒獎，其中，精神層面要大力宣傳和報道，對于反腐突出貢獻者，尤其應(yīng)當(dāng)給予高規(guī)格表彰，授予高規(guī)格榮譽稱號，以此不斷提升社會正義感，培養(yǎng)充滿正義感的社會文化。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)根據(jù)反腐者的實際貢獻給予物質(zhì)獎勵，特別是對于因反腐遭到惡勢力報復(fù)、受到重大傷害的，國家尤其應(yīng)有物質(zhì)補償措施，以解除其后顧之憂，絕不能讓人反腐一陣子，痛苦一輩子；委曲幾個人，冰冷眾人心。鄧小平曾言，不重視物質(zhì)利益，對少數(shù)先進分子可以，對廣大群眾不行，一段時間可以，長期不行。[10]這個重要思想對激勵社會公眾積極反腐一樣適用。

 

 

　　[1][5][7]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[N].光明日報，2013-11-16.

 

　　[2][3]馬克思恩格斯選集，第4卷[M].北京：人民出版社，1995.170；701-702.

 

　　[4]呂艷濱.公權(quán)力必須在陽光下運行[N].中國教育報，2013-04-05.

 

　　[6]吳海紅.反腐倡廉建設(shè)中的社會監(jiān)督機制研究[J].中共福建省委黨校學(xué)報，2012，(12).

 

　　[8]江必新.推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[N].光明日報，2013-11-15：(1)

 

　　[9][10]鄧小平文選，第2卷[M].北京：人民出版社，1994.146.