從學理上說，協(xié)同治理是自然科學中協(xié)同論和社會科學中治理理論的交叉領域。盡管該理論還沒有形成明晰的概念和框架，但基本上包括治理主體多元化、各子系統(tǒng)協(xié)同性、自組織間競爭合作以及共同規(guī)則制定等內(nèi)涵。協(xié)同治理的本質(zhì)是通過在共同處理復雜社會公共事務過程中的相互關系協(xié)調(diào)，實現(xiàn)共同行動、耦合結(jié)構(gòu)和資源共享，從根本上彌補政府、市場和社會單一主體治理的局限性。通過消除現(xiàn)實中存在的隔閡和沖突，以最低的成本實現(xiàn)社會各方共同的長遠利益，從而對公共利益的實現(xiàn)產(chǎn)生協(xié)同增效的功能。也正因如此，協(xié)同治理成為界定政府、市場、社會關系的基礎制度，而不必要專門區(qū)分社會協(xié)同治理或政府協(xié)同治理。

 

 

　　協(xié)同治理的價值也是多方面的。首先是協(xié)同治理有助于社會公眾民主意識的增強和民主參與能力的提升。參與各方具有充分表達自身利益訴求的權(quán)利，同時也承擔充分傾聽其他利益訴求的義務，秉持平等的原則，在相互理解尊重的基礎上進行自我利益與公共利益的不斷調(diào)適，最終形成一致行動。其次是有助于政府職能轉(zhuǎn)變和服務型政府建設。服務型政府是在社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，經(jīng)過法律許可，按照民眾意志組建起來的以提供服務為宗旨并承擔著服務責任、講究效能的政府。各方參與在這一過程中顯然不可或缺。此外，協(xié)同治理有助于公共政策的優(yōu)化和政策效能的實現(xiàn)。協(xié)同治理強調(diào)政府、市場、社會各方在平等基礎上進行公開理性的對話、交流和協(xié)商，形成并維持一種深層次的相互信任和理解，包容不同觀點、思想或訴求，在不同利益相關者之間形成一種動態(tài)均衡。

 

 

　　政策目標的一致性。協(xié)同治理的重要前提是各方擁有相對一致的政策目標。政策目標一致性既體現(xiàn)在治理過程中，也反映在結(jié)果上。然而處理復雜公共事務的成效是不明確的，有時還難以測量和評估，甚至要花費較長時間才能實現(xiàn)。協(xié)同治理將具有不同目標的參與者聚合到一起，其依據(jù)各自目標在同一框架內(nèi)開展活動，試圖實現(xiàn)自身利益最大化，從而在不同參與者之間形成張力和沖突。更為復雜的是，在漫長的目標實現(xiàn)過程中，各方初始目標的偏離或異化就在所難免，這在政府主導下建立的協(xié)同治理網(wǎng)絡中表現(xiàn)得尤為明顯。例如跨區(qū)域環(huán)境治理，由于涉及不同地方政府和市場主體，其治理污染的決心受經(jīng)濟形勢和輿論氛圍影響，當經(jīng)濟下行壓力加大時，治理力度往往會減弱，以回應民眾對經(jīng)濟發(fā)展的訴求。盡管政府可以引導和激勵各方將個體利益與公共利益兼容，但各方利益固有的競爭性以及價值理念的差異化使得政策目標難以達成一致。

 

　　政府干預的有效性。協(xié)同治理是多元主體的共同行動，政府通常在其中發(fā)揮主導作用。為實現(xiàn)協(xié)同治理目標并確保治理過程有序，政府需要對其他參與主體進行適當干預，其手段包括監(jiān)督管理、經(jīng)濟激勵、教育引導等。然而經(jīng)驗告訴我們，政府干預行為經(jīng)常會失靈，幾乎所有政府至今未能尋找到協(xié)同治理中適度監(jiān)管的標準和節(jié)點。例如，為充分調(diào)動參與各方的積極性，政府會通過放松監(jiān)管和結(jié)成良好的公私伙伴關系來營造寬松的合作環(huán)境，其結(jié)果可能會造成高額財政支出和低質(zhì)量公共服務，這一情況在水電氣等城市公用設施領域?qū)乙姴货r。

 

　　與此同時，有些政府官員可能會濫用權(quán)力干涉協(xié)同網(wǎng)絡削弱治理有效性，例如在政府購買社會組織服務等領域設置各種市場準入門檻，阻礙參與者自由進入。于是，政府對協(xié)同治理網(wǎng)絡的干預始終在兩個極端之間搖擺：先是放松有效監(jiān)管，當出現(xiàn)問題時又過度反應，轉(zhuǎn)而對參與各方進行事無巨細的微觀干預，許多國家的健康、安全、環(huán)保等社會監(jiān)管領域就存在類似問題，過度監(jiān)管給企業(yè)帶來的巨大成本，最后都由消費者承擔。另一種可能是，政府在起始階段對參與各方進行過度干預和監(jiān)管，引起參與各方的不滿，轉(zhuǎn)而無原則地放松監(jiān)管。

 

　　信息溝通的對稱性。信息不對稱是市場失靈的重要原因。同樣道理，良好溝通與協(xié)調(diào)是協(xié)同治理成功的重要保障。傳統(tǒng)政府部門習慣由單一組織承擔某項任務，組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)關系和溝通渠道有助于信息流動。在多元主體參與的協(xié)同治理網(wǎng)絡中，分權(quán)式組織結(jié)構(gòu)和非制度化傳播途徑會帶來種種溝通困難，不同參與主體間建立的信息壁壘進一步加劇了問題嚴重性。例如在跨國氣候治理、流行疾病防治、打擊網(wǎng)絡犯罪等國際事務中，國與國之間、社會組織與社會組織之間都會有所保留地共享信息，而不是和盤托出。

 

　　協(xié)同治理一般要在多級政府、各類企業(yè)和社會組織以及社會公眾之間進行政策協(xié)調(diào)。每一個參與主體都代表一定群體的利益，也都有一部分支持者。而且不同體制各有其獨特的組織邏輯，不同邏輯的體制難以相互協(xié)調(diào)。當所面臨公共事務的復雜性高而各主體間職責又不甚清晰時，協(xié)調(diào)就變得困難重重。此時，若參與協(xié)同各方使用獨立且不相兼容的信息溝通系統(tǒng)，就會加劇信息不對稱，協(xié)同治理的效果可想而知。

 

　　示范效應和“搭便車”問題。政府部門、市場主體、社會組織的屬性和定位不同，其價值理念和行為模式也存在差異。因此在多元主體參與的協(xié)同治理中，示范和標桿的參照作用顯得十分重要。優(yōu)質(zhì)示范能增加參與主體自覺性和積極性，提升協(xié)同治理整體績效。但同時也不可避免地存在劣質(zhì)示范，其負面效應經(jīng)由協(xié)同網(wǎng)絡發(fā)揮作用，侵蝕整個協(xié)同治理體系和正向效能，阻礙政策目標實現(xiàn)。典型案例是作為世界級難題的醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，若主導改革的政府部門具有自身利益或偏袒某一方，那么制藥企業(yè)、保險公司、患者等其他參與主體的行為就不可能致力于公共利益最大化。

 

　　另外，由于責任分散和社會公平感缺失等原因，協(xié)同治理過程中還會出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象。也就是單個主體與其他參與者共同完成某項任務時，其付出的精力往往少于單獨承擔任務時的努力，個體行為積極性與效率也隨之下降。中國成語“濫竽充數(shù)”講的是類似道理，當個體活動時有其他主體在場時，個人付出的努力往往比單干時要少。所以我們會在現(xiàn)實中看到公共事務治理中的“公地悲劇”現(xiàn)象，每個個體希望借助其他參與主體的付出，以自我投入最小化獲得與其他參與主體相同的回報。

 

　　當下，協(xié)同治理對于科學定位政府職能、培育完善市場機制、實現(xiàn)社會自治無疑有著重要作用。然而在市場和社會尚不能有效發(fā)揮治理作用時，實現(xiàn)經(jīng)濟騰飛、推進政治發(fā)展和構(gòu)建和諧社會的治理重任，很大程度上有賴于政府的介入和啟動。經(jīng)濟社會事務治理創(chuàng)新應當通過政府、市場、社會各方不斷的協(xié)商與溝通以達成共識，形成目標一致的共同行動。這其中，黨和政府必須直面協(xié)同治理挑戰(zhàn)并進行有針對性的頂層設計和制度安排，以充分實現(xiàn)協(xié)同治理的價值，提升協(xié)同治理績效。