網(wǎng)絡輿論正引起各級決策者越來越大的關(guān)注。中央領(lǐng)導不僅先后通過網(wǎng)絡與民眾“聊經(jīng)濟，話民生”，而且專門針對網(wǎng)絡文化的建設和管理開展過集體學習。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心（CNNIC）發(fā)布的第19次《中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》，截止到2008年6月底，中國網(wǎng)民總數(shù)已達到2.53億，該規(guī)模已躍居世界第一，比去年同期增長了9100萬人，同比增長了56.2%。而且，在受調(diào)查的網(wǎng)民中，網(wǎng)絡新聞使用率為81.5%，在各種網(wǎng)絡應用中排名第二，比2008年年初就增長了33.4%?？焖侔l(fā)展的網(wǎng)絡技術(shù)、急劇增加的網(wǎng)民規(guī)模和不斷拓展的網(wǎng)絡新聞，使網(wǎng)絡輿論成為政治生態(tài)中越來越重要的力量。對于網(wǎng)絡輿論，有人稱為“網(wǎng)絡民主”，認為這是民主與現(xiàn)代信息技術(shù)的巧妙結(jié)合，既拓寬了政治參與的渠道，也適應了現(xiàn)代民主治理的趨勢。也有人認為，網(wǎng)絡輿論并不是民意的真實表達，反而容易激起所謂“網(wǎng)絡暴政”。
在網(wǎng)絡已經(jīng)滲透到人們生活的方方面面，對公民政治生活產(chǎn)生直接影響的同時，如何客觀地看待網(wǎng)絡輿論對公共政策的影響，探討如何建立相應的制度和機制，既擴大公民有序參政，推動社會主義民主政治建設，又能維持公共決策機構(gòu)的相對自主性，是一個重要的問題。
一、公共決策中的公眾參與難題
決策民主化是現(xiàn)代決策實踐的一種重要價值。無論具體的決策體制如何設計，公眾通過適當?shù)某绦蛞韵鄳姆绞絽⑴c決策過程，都是決策有效性和合法性的必要條件。但是，確認公眾參與的必要性只是理解決策民主化所面臨挑戰(zhàn)的第一步，而且可能是相對簡單的一步。決策民主化不僅是一首令人心潮澎湃的抒情詩，更是一幅需要腳踏實地、精心設計的工程圖。
在現(xiàn)代決策科學中，界定公眾參與的適宜度主要取決于兩項基本要素：最終決策的政策質(zhì)量要求和政策可接受性要求。政策質(zhì)量要求是指某些公共政策由于面臨各種客觀約束，因而在質(zhì)量上要達到一定的標準，這也可理解為公共政策在質(zhì)量上的“脆弱性程度”。這些約束條件包括法律法規(guī)、預算和物質(zhì)資源以及技術(shù)和管理等方面的要求。雖然大多數(shù)公共政策都會面臨這些約束條件，但其中一些政策領(lǐng)域有更高的政策質(zhì)量要求，比如貨幣政策、食品和藥品監(jiān)管政策、公共衛(wèi)生政策、規(guī)劃政策、環(huán)保政策等。以食品監(jiān)管政策為例，大多數(shù)公眾在了解和識別食品安全隱患方面，既缺乏足夠的知識，也缺乏相應的技術(shù)手段，因而一旦制定出臺了相關(guān)的監(jiān)管政策，公眾很少會質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，除非由于這些政策的缺陷而導致公共問題。所以，脆弱度越高，對政策質(zhì)量期望越高的公共問題，對公眾參與的需求程度就越小。
政策可接受性的要求是指公共政策的制定或執(zhí)行對公眾參與的敏感程度。決策民主化既有助于輸入民意，改善決策者所面臨的信息缺失和信息不對稱問題，也有助于增強決策的可接受性，降低決策制定和實施的成本。不同領(lǐng)域的公共問題在公眾參與的敏感度上有所差異。比如，經(jīng)濟政策的許多研究都認為，相比貨幣政策，財政政策的敏感度更高，也就是說財政政策的制定和執(zhí)行更需要公眾的參與。敏感度較高的政策還包括消費價格、社會治安、教育、社會保障等民生領(lǐng)域。簡言之，敏感度越高，對政策接受性期望越高的公共問題，對吸納公眾參與的需求程度就越大。
政策質(zhì)量要求和可接受性要求并非一成不變的。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，許多傳統(tǒng)上屬于敏感度低的公共問題，比如環(huán)保問題、醫(yī)療衛(wèi)生問題等，越來越多地需要通過擴大公眾參與以增強其合法性和可接受性。同樣，也有很多脆弱度較低的公共問題現(xiàn)在對政策質(zhì)量的要求越來越高，比如城市市容管理。所以，在決策科學化和民主化愈益成為廣泛共識的時代，眾多的公共問題都需要同時面對政策質(zhì)量要求和可接受性要求這兩項標準。
但是，在既有的資源和制度約束下，這兩項標準之間有時存有潛在的矛盾和沖突，因而不得不在兩者之間進行一定的權(quán)衡和取舍。比如，在城市管理中有一個著名的“垃圾桶問題”。在扔生活垃圾時，居民通常都希望垃圾桶離住所越近越好，因為方便快捷；而在扔完垃圾之后，居民又通常都希望垃圾桶離住所越遠越好，這是出于衛(wèi)生和環(huán)境等方面的考慮。如果只注重政策質(zhì)量要求，科學合理的垃圾桶設置有時無法獲得相關(guān)居民的理解；而如果只注重可接受性要求，垃圾桶可能無立足之地；兩種要求都考慮，又面臨效率與民主之間的張力。實際上，不僅僅垃圾桶的設置，包括公交車站、通信基站、電力設施等許多公共產(chǎn)品的規(guī)劃選址都面臨類似的問題。
在對政策質(zhì)量要求和可接受性要求進行權(quán)衡時，決策者需要考慮這樣幾方面問題：是否明確了解決某一公共問題的質(zhì)量要求；為了滿足這種質(zhì)量要求，政府是否掌握了充足的信息；解決該問題的方案是否取得了基本共識，也即問題是否結(jié)構(gòu)化了；對于這種解決方案，公眾的接受性是否是必不可少的；誰是該公共問題的相關(guān)公眾，即相關(guān)公眾是一個有組織的群體，多個有組織的群體，無組織的群體，還是三種形式的混合體；在面對公共問題時，相關(guān)公眾與決策主體的目標是否一致；在選擇解決方案時，相關(guān)公眾內(nèi)部是否存在沖突。
二、網(wǎng)民及網(wǎng)絡輿論的兩面性
近年來，網(wǎng)絡輿論對公共政策的影響越來越突出，成為我國政治生態(tài)中不可忽視的因素。在現(xiàn)代政策科學中，對于作為公眾參與方式之一的網(wǎng)絡輿論，首先需要解答的問題是：網(wǎng)絡輿論的主體是誰，這些主體的行為特征是什么，網(wǎng)絡輿論本身是否有內(nèi)在沖突。
?。ㄒ唬┚W(wǎng)民概貌。
1．網(wǎng)民的構(gòu)成。制成、傳播和消費網(wǎng)絡輿論的主體一般被稱為“網(wǎng)民”。截止到2008年6月，我國居民總數(shù)的1/5左右是網(wǎng)民，約2.53億人。雖然相對總?cè)丝诘谋壤廊坏陀谑澜缙骄?，但這是一個快速膨脹的公眾群體，近三年的增長率分別為19.4%、31.7%和56.2%。網(wǎng)民作為總?cè)丝谥械囊粋€亞群體，在構(gòu)成上是否具有總體代表性？如果答案為“是”，那么網(wǎng)絡輿論就具備作為民意納入決策參考意見的基本條件，而如果為“否”，那么網(wǎng)絡輿論的信度就值得進一步探討。
根據(jù)CNNIC發(fā)布的《中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告（2008）》和國家統(tǒng)計局發(fā)布的《中國國家統(tǒng)計年鑒2008》，可以在一定程度上比較網(wǎng)民和居民總體的一些特征。首先，兩者在性別比例上較為相似。中國網(wǎng)民中男女比例之差為7.2%，而居民的男女比例之差是3%。女性網(wǎng)民的比例雖然相對較低，但發(fā)展速度很快。
2．兩者在年齡結(jié)構(gòu)上有較大差異。中國居民的年齡結(jié)構(gòu)大致呈現(xiàn)出“啞鈴型”分布態(tài)勢，19歲以下和40歲以上的人所占比例高達70%。而中國網(wǎng)民的年齡結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出“火柴棒”分布態(tài)勢，25歲以下的人所占比例接近50%，30歲以下的網(wǎng)民占所有網(wǎng)民的比例則高達70%左右。其中，18歲至24歲之間的網(wǎng)民比例最高，占總數(shù)的1/3左右。因而，網(wǎng)民的年齡分布非常集中，而且具有年輕化的顯著特征。
3．兩者在學歷結(jié)構(gòu)上有一定相似性，但網(wǎng)民總體的學歷水平高于居民的總體水平。在居民總體中，80%左右的人是初中以下和初中學歷，大專以上學歷的人只占6.6%。由此可見，我國居民的文化學歷程度整體偏低，絕大多數(shù)人只完成了義務教育。在網(wǎng)民中，高中及高中以上學歷的人占70%，大專及大專以上的網(wǎng)民占31.2%。因而，相比居民總體，網(wǎng)民的學歷水平相對較高。這是由于接觸和使用網(wǎng)絡的機會與個人的收入具有正相關(guān)關(guān)系，而且使用網(wǎng)絡需要具備一定的識字水平，這都使具備更高文化程度的人有更多機會接觸和使用網(wǎng)絡。但是并不能得出學歷越高就越有可能成為網(wǎng)民的結(jié)論，因為在網(wǎng)民的學歷分組中比例最大的是高中組，占2/5左右。
通過比較居民和網(wǎng)民在性別、年齡和學歷等方面的分布，可以看到網(wǎng)民更具年輕化和知識化等特征。但網(wǎng)民在年齡分布上最大的組群是18-24歲，在學歷分布上最大的組群是高中水平，這兩個組別的結(jié)合對于網(wǎng)絡輿論的表現(xiàn)有著顯著影響。
（二）網(wǎng)民的行為特征。
大多數(shù)研究都表明，年輕人的行為特征有兩個重要標志。一是行為動機表現(xiàn)上的成年型，如要求完全擺脫成人的干預，獨立行事，要求社會承認其行為的社會價值。二是行為控制上不夠成熟。青年在行為控制特點上還殘留著少年兒童的某些特征，當情感受到較強烈的觸動時容易沖動。結(jié)合網(wǎng)絡輿論的一些實踐表現(xiàn)，可以將大多數(shù)網(wǎng)民的行為特征歸納為：自發(fā)性、批判性、情緒性。
網(wǎng)民的自發(fā)性體現(xiàn)在對許多新現(xiàn)象和新問題的關(guān)注，網(wǎng)絡輿論中不斷涌現(xiàn)的新名詞和新代號就是這種自發(fā)性的例證。批判性是年輕人和具有一定文化知識的人的共性，這種行為特征表現(xiàn)為拒絕權(quán)威、挑戰(zhàn)甚至排斥現(xiàn)有秩序。具有批判性特征的人群，很容易就會針對現(xiàn)有秩序的一些缺陷發(fā)出不同聲音，而很少去考慮這種秩序的形成或許只是歷史的演化結(jié)果，或者有其內(nèi)在的合理性。更為重要的是，這種行為特征較少去考慮如何建立或規(guī)劃新的秩序。網(wǎng)民的情緒性表現(xiàn)為快速轉(zhuǎn)移注意力，針對有些問題的評論不考慮后果而只追求張揚個性。針對這些行為特征，無法單純地進行價值判斷，因為它本身的悖論比單純的好或壞更為重要。
?。ㄈ┚W(wǎng)絡輿論的兩面性。
依據(jù)其行為特征，以具有一定學歷水平的年輕人為主體的網(wǎng)民所制造、傳播和消費的網(wǎng)絡輿論有著內(nèi)在的沖突。一方面，網(wǎng)絡輿論有助于改善政策議程的設置，為公共政策的制定輸入了必要的信息。通過引起公眾和決策者關(guān)注經(jīng)濟社會發(fā)展進程中的新現(xiàn)象、新問題和新情況，網(wǎng)絡輿論對于改善公共政策具有顯著的良性效應。無論是廢除《收容遣送條例》，還是為經(jīng)濟社會發(fā)展的各種政策草案提供建議，網(wǎng)絡輿論都已經(jīng)成為決策主體較為重視的政策力量。
但是，正如未來學家尼葛羅龐蒂所言：“每一種技術(shù)或科學的饋贈都有其黑暗面”。網(wǎng)絡輿論也不例外，它也具有另一面向，即無責任性和情緒性，以致出現(xiàn)“網(wǎng)絡輿論暴力”。由于互聯(lián)網(wǎng)具有虛擬性，網(wǎng)絡輿論的制成和傳播實行匿名制，一些情緒性的宣泄只要不觸及法律法規(guī)，就可以免受責任的約束，導致網(wǎng)絡輿論所傳遞的信息具有潛在的隱患。有研究者將網(wǎng)絡輿論的非理性極端表現(xiàn)歸納為“網(wǎng)絡輿論暴力”，認為這種暴力與龍卷風在特征上有著很大的相似性：形成速度快、持續(xù)時間短但力量強度大、社會傷害深。
三、引導網(wǎng)絡輿論的對策建議
無論是理論研究者，還是實踐工作者，大都贊成需要引導網(wǎng)絡輿論，但至于如何引導卻眾說紛紜。結(jié)合公眾參與的有效決策模型和網(wǎng)絡輿論的一些特征，在此提出三點建議。
1．按照脆弱性和敏感度將公共政策區(qū)分為不同的領(lǐng)域，做好敏感度較高的政策領(lǐng)域受網(wǎng)絡輿論沖擊的預案。根據(jù)脆弱性和敏感度的強弱程度，可以粗略地將公共政策領(lǐng)域分為四種類別，每一種類別所對應的主要決策方式分別是：廣泛協(xié)商、自主決策、自由裁量和聽證會。鑒于網(wǎng)民的組成特征及其行為表現(xiàn)，一些敏感度較高的政策領(lǐng)域，如價格政策、公共安全、民生問題等，更易受到網(wǎng)絡輿論的關(guān)注，因而在制定相關(guān)政策之時需要準備好相應的預案，以免事后的被動反應。如果某一公共問題的敏感度強但脆弱性較低，則可以考慮召集相關(guān)公眾的代表參與決策，比如舉行聽證會。這樣既可以節(jié)約決策成本，也能滿足公眾參與的需求，而且能將網(wǎng)絡輿論的影響控制在一定范圍之內(nèi)。這一類公共政策問題包括價格政策、區(qū)域性的環(huán)境問題、城市市容管理等。如果某一公共問題的敏感度和脆弱性都很強，那就必須預先準備好公眾廣泛和深度參與的方案，因為這一類問題是網(wǎng)絡輿論的主要關(guān)注領(lǐng)域，也最能引發(fā)“網(wǎng)絡輿論暴力”。這一類公共問題包括社會治安、民生等。
2．決策主體有意識地引導或建構(gòu)某些公共問題的定義，可以預先緩沖網(wǎng)絡輿論的壓力。公共問題的本質(zhì)是公共需求與經(jīng)濟社會現(xiàn)狀之間的差距，因而既可以從經(jīng)濟社會現(xiàn)狀方面來解釋公共問題，也可以從（日益增長的）公共需求角度來說明公共問題。但這兩種不同的視角卻往往會產(chǎn)生不同的效果。從現(xiàn)狀解讀問題容易引發(fā)不滿，因為任何現(xiàn)狀都不可能是完美的，而且通過割斷歷史的橫向比較，更加容易得出片面的結(jié)論。從需求角度闡釋問題，則更加容易使人清醒地看待現(xiàn)實，因為這會使人明白，問題的產(chǎn)生可能是因為人們的需求在不斷增長，甚至可能是需求過于超前。比如近期網(wǎng)絡輿論比較關(guān)注的醫(yī)療改革問題。從現(xiàn)狀看，中國公共醫(yī)療體系缺陷的確很多，看病難和看病貴都是常事，醫(yī)患矛盾也很突出；但從需求角度看，會發(fā)現(xiàn)中國的醫(yī)療體系有很大的進步，很多問題恰恰是因為人們對健康的需求猛然增加，導致醫(yī)療體系問題重重。
3．決策主體充分認識并利用好網(wǎng)絡主體的內(nèi)在沖突。網(wǎng)絡輿論的興起，最大的價值在于為公共政策的制定創(chuàng)設了一個民意庫，并不會直接導致決策自主權(quán)的旁落。在認識到網(wǎng)絡輿論的積極意義時，也要看到其內(nèi)在沖突。由于網(wǎng)絡的開放性和虛擬性很容易掩飾網(wǎng)絡主體的利益差別，因而甑別網(wǎng)絡主體的內(nèi)在沖突并不容易。但是根據(jù)一些職業(yè)構(gòu)成的資料，可以看到網(wǎng)民的利益差別。比如，在2008年的網(wǎng)民調(diào)查中，34.2%的網(wǎng)民是在企事業(yè)單位工作，30%是學生，19.7%是自由職業(yè)，5.2%是無業(yè)。不同職業(yè)的群體在相關(guān)問題上的立場和感受會有差異，這會影響到網(wǎng)絡輿論的制成和傳播，但也為決策主體“兼聽則明”提供了很好的信息來源。
