在中共十八屆三中全會描繪的氣勢恢宏的改革藍圖中，“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”尤為引人矚目。而政府改革則是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。
但綜觀改革開放35年來的7次政府改革，無一例外地將改革重心放在橫向的政府機構(gòu)調(diào)整，縱向精簡政府層級的改革則始終未能擺上議事日程——不僅未能精簡，反而由四級政府架構(gòu)演變?yōu)楦鼜?fù)雜的五級政府體系。
隨著三中全會決議提出，進一步“優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)”，推進中國五級政府體系向國際通行的三級政府體系轉(zhuǎn)變的改革已迫在眉睫。接受《21世紀經(jīng)濟報道》采訪的國家行政學(xué)院教授、中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱認為，應(yīng)該通過新增直轄市將中國的省級行政單位增加至40個，為行政上推進省直管縣創(chuàng)造條件；并虛化鄉(xiāng)鎮(zhèn)這級政府，將其變?yōu)榭h級政府的派出機構(gòu)，從而形成三級政府體系。
市管縣體制背離改革初衷
《21世紀》：自改革開放以來，中國共進行了7輪政府改革，但無一例外都是橫向的政府機構(gòu)改革，而沒有在縱向上進行精簡政府層級的改革，原因是什么？
汪玉凱：這30多年來，中國進行了7次大的政府機構(gòu)改革，成績值得肯定。伴隨著中國市場化的改革進程，經(jīng)過7次政府改革，從整體結(jié)構(gòu)到運行模式，已基本由計劃經(jīng)濟政府轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟。
但總體上看，這30年政府改革都是從橫向的部門設(shè)置的科學(xué)性、上級對下級放權(quán)上面考慮，而沒有從縱向上來考慮問題。并且，縱向的行政設(shè)計不僅沒有扁平化，相反還復(fù)雜化了——改革開放前，中國是四級政府管理架構(gòu)，改革開放后卻變成了五級政府體系。
因為改革開放前，中國城市化率非常低，雖然也存在一些地級市，但地級市不管縣；絕大多數(shù)縣是由地委行署管理——而行署是省委、省政府的派出機構(gòu)，沒有人大、政協(xié)和相應(yīng)的公檢法機構(gòu)，不是一級政府。1982年后，在探索發(fā)揮中心城市輻射作用、帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的過程中，開始地市合并、市管縣改革——這等于在縣之上增加了一個行政層級。市管縣最初在“長三角”進行，很快風(fēng)靡全國，除了海南和少數(shù)地方保留民族自治州、地委行署外，大部分地方都改成市管縣體制，中國也就由四級政府變成五級架構(gòu)了。
《21世紀》：地市合并、市管縣改革是否達到了當初以中心城市帶動周邊縣市這一改革目標？
汪玉凱：市管縣當初的設(shè)想很好，在一些地方也不是一點作用沒起，尤其是對中心城市的快速發(fā)展起了很大作用——地級市畢竟掌握了縣的資源、管人，就把縣域資源調(diào)度上來加快地級市的發(fā)展?？梢哉f，現(xiàn)在300多個地級市的快速發(fā)展，很大程度上與市直管縣體制有關(guān)。但市管縣也阻礙了縣域發(fā)展：市管縣之前，省是通過地委行署管縣，行署只是一個過渡性機構(gòu)，不會截留資源；市管縣之后，市就可能把一些資源——政策、資金、指標等截留。并且，地市合并表面上減少了地委行署，但財政供養(yǎng)人員并沒有減少，反而增加了很多。所以，市管縣的初衷不但沒有實現(xiàn)，反而還背離了。
此外，在縱向上的行政改革探索過程中，為了協(xié)調(diào)解決大城市和省會城市的利益，成立了一些副省級城市和計劃單列市。這就直接在城市類型上又增加了兩種模式，使情況更復(fù)雜。因為計劃單列市的行政級別要比地級市高半格，也使得整個行政層次上升。
不精簡層級難以根治“跑部錢進”
《21世紀》：未來橫向的政府機構(gòu)改革還有空間嗎？從時機上看，現(xiàn)在是否到了應(yīng)該將政府改革重點轉(zhuǎn)向縱向精簡政府層級？
汪玉凱：雖然橫向機構(gòu)整合越來越接近于合理，但并沒到盡頭。經(jīng)過今年這一輪中央政府機構(gòu)調(diào)整后，國務(wù)院還有25個組成部委——而發(fā)達國家一般不超過17個。未來，可以考慮進一步整合組建大農(nóng)業(yè)、大文化、大社保部門。此外，市場監(jiān)管機構(gòu)如工商質(zhì)檢、食藥監(jiān)管總局、地稅、國稅，也可以考慮合并。
政府改革往縱向行政層級調(diào)整方面推進，已經(jīng)非常緊迫。原因是：
第一，如果縱向五級政府不進行整合，很難建立起規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。目前，中國是五級政府、五級財政，各個部委掌握了290多項專項轉(zhuǎn)移支付，從縣到市再到省，都“跑部錢進”，只有變成三級政府、三級財政——中央財政、省財政、縣市財政（鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)財政），才有可能建立相對規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。隨著地方政府土地財政依賴度大大下降，將來要培植地方稅源，在這個過程中，規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付也非常緊迫、非常重要。
第二，五級政府，特別是縱向不扁平化，上級政府對下級約束性很強。所以，市管縣體制必須改掉。
第三，從客觀條件看，也具備了加快精簡政府層級的可能?，F(xiàn)在交通非常發(fā)達，很多地方的縣委書記當天到省政府開會沒問題。并且信息化程度加深，電子政務(wù)使信息傳遞手段發(fā)生歷史性變化。
此外，城鎮(zhèn)化正在高速前進，如果縱向政府結(jié)構(gòu)不調(diào)整，管理會走到死胡同。比如，現(xiàn)在除了直轄市、省會城市、副省級城市、計劃單列市、地級市、縣級市，一些地方還在探索鎮(zhèn)級市、村級市！一些鎮(zhèn)有幾十萬人口，如果治理結(jié)構(gòu)上不突破，鎮(zhèn)級市怎么管理？所以，必須突破公共治理結(jié)構(gòu)、打破完全按照行政級別設(shè)市。
增設(shè)直轄市以推進行政省直管縣
《21世紀》：對于精簡政府層級的改革，有兩種不同的觀點：一種是“虛省實府”，另一種是“實省虛市”，你傾向哪一種？
汪玉凱：但現(xiàn)在經(jīng)濟、交通、通訊高度發(fā)達，不需要那么多地方機構(gòu)。而且，不管在國外還是國內(nèi)，省這一級都很必要。中國歷史上就是行省制，現(xiàn)在不應(yīng)回到過去那種“州府管縣”的結(jié)構(gòu)，而應(yīng)繼續(xù)推進省直管縣。
考慮到中國地區(qū)差異性大，省直管縣第一步是財政上省直管縣，待將來條件成熟后，要實現(xiàn)行政上省直管縣?，F(xiàn)在看，財政上省直管縣推進較快，但行政上推進得非常慢。因為這個過程中有很多問題，比如縣的財政省級管，行政上還是地級市管，地級市缺乏積極性。但最主要的難點是：第一，全國省級單位相對較少，如果一個省的管轄范圍不做調(diào)整，要管上百個縣和縣級市，數(shù)量太多，對省的壓力很大。第二，現(xiàn)在省級政府管的事情太多，中央很多政策、權(quán)力下放到地方以后，省是最主要的處理單位，省直管縣難度大。
解決第一個難點，如何調(diào)整行政區(qū)劃就成為一個大問題。相對容易操作的辦法是，首先增加直轄市。一個省有兩個行政中心、兩個大城市的，拿出其中一個做直轄市。比如大連、青島、寧波、廈門、深圳，都可以改為直轄市。這樣像遼寧、山東、廣東這樣的人口大省就大大減少了。只要把現(xiàn)在31個省級行政單位增加到將近40個，省直管縣的條件就越來越具備。
解決第二個難點，就要削減省級政府管理過多的權(quán)力，將整個管理重心下移到地級市、縣，甚至鎮(zhèn)。比如，海南沒有進行市管縣，管得也挺好。省級權(quán)力下放，與改革有很大關(guān)系，要有改革的魄力。
只有在行政區(qū)劃調(diào)整、省級權(quán)力精簡下放方面做一些探索，調(diào)整五級政府架構(gòu)才能推進。
推行書記縣長一人兼任制
《21世紀》：財政上的省直管縣改革，2009年就開始大面積推開，有些地方探索就更早，如何評價其效果？如果省直管縣由財政向行政上推進，會有哪些阻力？
汪玉凱：縣和縣級市是否實行行政上的省直管縣，由其利益決定。多數(shù)縣和縣級市，愿意省直管縣——可以減少市這一級對資源的截留。省直管縣的阻力主要來自：一是地級市——從1982年到現(xiàn)在，縣一直由地級市管，剝離過程中地級市肯定是個阻力；二是省級政府的顧慮——省級政府管的太多、縣太多，不改變管理模式、權(quán)力不下移，省級政府的管理壓力非常大；三是有些地方客觀上確實不具備省直管縣的條件——如新疆、西藏這些地域規(guī)模很大、人口很稀的地方。所以，加快省直管縣的步伐，主要還是指東部經(jīng)濟比較發(fā)達的地方。
《21世紀》：《21世紀經(jīng)濟報道》曾經(jīng)對湖北天門、潛江這幾個較早進行省直管縣改革的地方做過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)縣里的官員對這項改革很矛盾：他們歡迎財政上省直管縣，但擔心行政上省直管縣會使他們的晉升渠道變窄、機會變少。
汪玉凱：確實是這樣。解決這個問題，可以在省直管縣后，將一些人口、規(guī)模比較大的重點縣提成副地級。這樣，官員有上升空間，就愿意在一個地方長期工作，可能對這個地方做出貢獻。
《21世紀》：在中國目前的情況下，由于“天高皇帝遠”，對縣委書記的監(jiān)督本就已很成問題，如果權(quán)力繼續(xù)下沉到縣，并且有的縣還提升為副地級的話，縣委書記的權(quán)力是否會膨脹得更厲害、腐敗風(fēng)險更大？
汪玉凱：在提高縣的級別、權(quán)力重心下沉到縣的情況下，縣的治理結(jié)構(gòu)就非常關(guān)鍵，必須跟政治治理的民主進程、官員選拔制度相配套，以解決一把手的監(jiān)督問題。首先，要改變縣長、書記兩個人的管理格局，要讓老百姓有更大的選擇權(quán)。省直管縣以后，應(yīng)該實行縣委書記、縣長兼任制：黨內(nèi)選書記，行政選縣長，兩條線選出一個人。即上級黨委推薦4個黨委書記候選人，讓黨員選三個，這三人再到人代會上競選縣長，誰競選上縣長誰就是黨委書記。這樣，縣委書記受到黨內(nèi)紀委和人大兩條線監(jiān)督。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)變成縣級政府派出機構(gòu)
《21世紀》：在精簡政府層級的改革中，關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，你怎么看？
汪玉凱：應(yīng)該虛化鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級政府。有條件、經(jīng)濟比較發(fā)達的地方，應(yīng)盡量廢除鄉(xiāng)鎮(zhèn)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成縣級政府的派出機構(gòu)，將權(quán)力重心下移。這樣縣域經(jīng)濟才能真正發(fā)展起來。要探索合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，現(xiàn)在還有19000多個鎮(zhèn)、15000個鄉(xiāng)，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有進一步合并的可能。沒條件的地方，暫時沒辦法取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也不能“一刀切”。
