為此，今年4月，國家發(fā)改委等10部門出臺《推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”開展信息惠民試點的實施方案》（以下簡稱《實施方案》），要求通過兩年左右時間，在試點地區(qū)實現(xiàn)“一號一窗一網(wǎng)”，進一步推進信息惠民。

 

　　那么，在新政策、新要求下，如何統(tǒng)籌“新舊政策”推進信息惠民工程？難點在哪兒？如何突破？新政策推出近半年時間，成效如何？今明兩年信息惠民工程的重點應該放在哪兒?審計署信息化領(lǐng)導小組辦公室原主任、信息惠民國家試點城市建設(shè)指導專家周德銘，為讀者答疑解惑。

 

 

　　周德銘：你的問題很好?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務服務”是推進“四個全面”戰(zhàn)略部署、“五位一體”戰(zhàn)略布局和五大發(fā)展理念的重要舉措，是構(gòu)建服務型政府的重要組成部分?！秶鴦赵宏P(guān)于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作的指導意見》（55號文件）提出的2016年、2017年和2020年的目標，內(nèi)涵量大、任務重、時間緊，要如期實現(xiàn)，我認為，當前要重點破解制度改革、共享協(xié)同、服務體系方面的三大重點和難題。

 

 

 

　　周德銘：管理制度改革是首當其沖的問題。我國計劃經(jīng)濟體制下的政府特征是管理型政府，現(xiàn)在強調(diào)服務型政府，就是要改革過去形成的以行政許可審批為主要特征的管理制度。為此，十八大以來，國務院下了很大的力氣，2013年發(fā)布了《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，2015年發(fā)布了《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導意見》、《國務院部門權(quán)力和責任清單編制試點方案》、《國務院辦公廳關(guān)于簡化優(yōu)化公共服務流程方便基層群眾辦事創(chuàng)業(yè)的通知》等一系列文件。從當前實踐情況看，要重點破解簡政放權(quán)、優(yōu)化服務兩個方面的難題。

 

　　第一，要重點破解簡政放權(quán)的難題。目前，全國各級政府的行政許可審批、政府內(nèi)部審批等行政審批類事項的總量，還沒有一個統(tǒng)計數(shù)據(jù)；各級政府取消、下放行政審批類事項的總量也不是很具體。從《中國機構(gòu)編制網(wǎng)》信息披露，國務院提出在本屆政府期間將國務院各部門的1700多項行政審批事項砍掉三分之一，到2015年底已經(jīng)取消和下放了800多項行政審批事項,公布取消了211項職業(yè)資格，提前實現(xiàn)了預期目標, 2016年進一步加大了簡政放權(quán)力度。國務院為地方各級政府帶了頭，目前的難點和重點是要加大地方各級政府的簡政放權(quán)力度。

 

　　第二，要重點破解優(yōu)化服務的難題。所謂優(yōu)化服務，一是要簡化服務程序，解決群眾辦事證件多、證明多的難題；二是要優(yōu)化服務流程，實現(xiàn)同一服務事項的多部門協(xié)同辦理，解決群眾辦事“來回跑”的難題。我認為，這個問題要比取消和下放行政審批的難度大得多。其難點表現(xiàn)在：

 

　　其一，堅決砍掉各類無謂的證明和繁瑣的手續(xù)。《國務院辦公廳關(guān)于簡化優(yōu)化公共服務流程方便基層群眾辦事創(chuàng)業(yè)的通知》）（86號文件）指出，凡沒有法律法規(guī)依據(jù)的證明和蓋章環(huán)節(jié)，原則上一律取消；確需申請人提供的證明，要嚴格論證，廣泛聽取各方面意見，并作出明確規(guī)定，必要時履行公開聽證程序。這在很大程度上涉及相關(guān)部門的權(quán)力和利益，有的隨著證明和手續(xù)的取消可能涉及辦理部門和機構(gòu)的撤銷，這本身就是一場制度改革的革命。

 

　　其二，大力推進辦事流程簡化優(yōu)化和服務方式創(chuàng)新。2015年國務院辦公廳發(fā)的86號文件要求，探索政務大廳將部門分設(shè)的辦事窗口整合為綜合窗口，變“多頭受理”為“一口受理”，為群眾提供項目齊全、標準統(tǒng)一、便捷高效的公共服務。舉個實例：辦理個體營業(yè)執(zhí)照的服務事項，涉及職業(yè)證明辦理單位、經(jīng)營場所證明辦理單位、技術(shù)行業(yè)證件辦理單位、行業(yè)前置審批證明辦理單位等多部門和機構(gòu)，最終工商管理部門辦照。無論是“先證后照”還是“先照后證”，還是“多證合一”，實質(zhì)上是要把“多頭受理”變?yōu)椤耙豢谑芾怼?。這就要求在政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，圍繞這一服務事項，相關(guān)部門和機構(gòu)梳理服務事項流程，明確服務事項所需的證明證件目錄，明確該事項業(yè)務鏈上各節(jié)點（辦理機構(gòu)）的辦理事項、服務質(zhì)量、辦理時限、行政監(jiān)察要求等，形成與服務事項對應的所需電子證照、事項業(yè)務鏈各節(jié)點的協(xié)同規(guī)則，依此編制電子證照庫和服務事項目錄庫，為“前臺一窗受理、后臺協(xié)同辦理”的技術(shù)實現(xiàn)提供數(shù)據(jù)資源和協(xié)同規(guī)則的支撐。這里的難點是：政府要有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的力度，部門要擯棄權(quán)力和利益的部門所有狹隘格局，推進“以人民為中心”的協(xié)同共治的制度和機制改革。

 

 

 

　　周德銘：第二個難題就是共享協(xié)同。這里說的共享協(xié)同是指政務信息資源的共享開放和業(yè)務協(xié)同?！肮蚕韰f(xié)同”自2002年《國家信息化領(lǐng)導小組關(guān)于我國電子政務建設(shè)指導意見》（17號文件）提出，到現(xiàn)在已經(jīng)第15個年頭了，已經(jīng)成為困擾政務信息化順利發(fā)展的頑癥痼疾的難題。所以，共享協(xié)同不僅僅是一種做法，主要涉及法治理念、標準規(guī)范、實施機制多個方面的問題。

 

　　第一，共享協(xié)同首先是法治理念。這里有兩個觀念，一個是政務信息資源是國家資源，再一個是政務信息資源以共享為原則，不共享為例外。國務院《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》指出，大數(shù)據(jù)已成為國家重要的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源?！秶鴦赵宏P(guān)于印發(fā)政務信息資源共享管理暫行辦法的通知》（51號文件）指出，政務信息資源是由政務部門在履行職責過程中形成的信息資源；以共享為原則，不共享為例外，各政務部門形成的政務信息資源原則上應予共享；凡列入不予共享類的政務信息資源，必須有法律、行政法規(guī)或黨中央、國務院政策依據(jù)。從中可以導出，政務信息資源是國家資源。那么，從法理的角度看，屬于國家資源的使用和調(diào)度權(quán)要遵從國家的法律法規(guī)，法律的權(quán)威性是法治賴以實現(xiàn)的根本保障，任何政務部門只具有政務履職所實施的采集、整理、使用和管理信息資源的權(quán)力，沒有將信息資源作為本部門所有而將其不予依法共享和開放的權(quán)力，因為當權(quán)者沒有肆意的權(quán)力。目前破解共享協(xié)同難點最重要的措施，就是要確立依法治國的理念，確立政務信息資源是國家資源，以共享為原則，不共享為例外的法治理念。

 

　　第二，共享協(xié)同要重視標準規(guī)范，標準規(guī)范要重視可操作性。2002年，《國家信息化領(lǐng)導小組關(guān)于我國電子政務建設(shè)指導意見》提出，加快制定統(tǒng)一的電子政務標準規(guī)范，大力推進統(tǒng)一標準的貫徹落實；2007年，國家信息化主管部門組織編制了政務信息資源的國家標準；2016年，國務院發(fā)布《國務院關(guān)于印發(fā)政務信息資源共享管理暫行辦法的通知》（51號文件），以及由國家發(fā)展改革委將要發(fā)布的《政務信息資源目錄編制指南》，對政務信息資源的分類、元數(shù)據(jù)進行了具有可操作性的規(guī)定。政務信息資源分類包括三大類：人口、法人、空間地理等的基礎(chǔ)信息資源；適應經(jīng)濟社會發(fā)展的共建工程和公共服務事項的主題信息資源；政務部門的政務信息資源。對每類信息資源規(guī)劃了信息資源名稱、代碼、提供方、摘要、格式、信息項信息、共享類型與共享條件、開放數(shù)據(jù)與開放條件等。舉個例子：公共服務事項的標準除了其他元數(shù)據(jù)外，重在該事項所需的電子證照、多部門協(xié)同的同城辦理、異地辦理政策接續(xù)等的信息項信息規(guī)劃。目前共享協(xié)同標準的關(guān)鍵在于，要找準“讓信息多跑路、群眾少跑腿”中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，制定可操作的標準規(guī)范，指導實施中可落地。

 

　　第三，共享協(xié)同的實施機制。我認為當前至少要建立和實施三種機制：一是政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。共享協(xié)同涉及部門之間的信息共享和業(yè)務協(xié)同，必須要由政府來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，要由政府主要負責同志親自抓；二是績效考核正向激勵機制。通過政府績效考核和社會評估，完善正向激勵機制，對綜合評價高、實際效果好的按照有關(guān)規(guī)定予以表彰獎勵；三是行政監(jiān)察倒逼機制。通過服務事項的系統(tǒng)預警和留痕記錄，通過社會負面反映分析，對工作開展不力的予以通報，對不作為、亂作為、慢作為，損害群眾合法權(quán)益的依法依規(guī)進行問責。通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制、績效考核的正向激勵機制、行政監(jiān)察問責的倒逼機制等，有效破解當前部門間信息不共享、業(yè)務不協(xié)調(diào)的問題。

 

 

 

　　周德銘：第三個難題是服務體系。就是《推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”開展信息惠民試點的實施方案》（23 號文件）提出的“一號申請、一窗受理、一網(wǎng)通辦”的“三個一”服務模式，《國務院關(guān)于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作的指導意見》（55號文件）提出的省級統(tǒng)籌、全國聯(lián)動的一體化體系。應當說，2014年啟動信息惠民試點城市以來，各地人民政府和相關(guān)中央部門積極實踐，探索了各類創(chuàng)新做法，包括福建省電子證照和公民身份號碼“一號式”模式、廣州“一窗式”和佛山“一門式”服務改革模式、上海和深圳社區(qū)服務平臺和數(shù)據(jù)共享平臺服務模式等。但是，當前的主要問題，正如55號文件中指出的，一是服務程度不夠高，主要存在網(wǎng)上服務事項不全、信息共享程度低、可辦理率不高、企業(yè)和群眾辦事仍然不便等。二是還有不少地方和部門尚未開展此項工作。當前“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”中的問題除了在制度改革、共享協(xié)同方面的難題外，對“三個一”服務模式和一體化體系的理解、設(shè)計和落實方面也是一個重要難題，發(fā)展快的地方還有很大的提升空間，發(fā)展慢的地方對服務體系還不是很清楚。

 

　　所謂“三個一”服務模式，主要是以公民身份證號和法人信用代碼為唯一標識、關(guān)聯(lián)服務事項和所涉電子證照的“一號申請”；改變部門服務窗口為事項服務窗口，實現(xiàn)“前臺一窗受理、后臺協(xié)同辦理”的“一窗辦理”；前臺整合服務大廳、政府網(wǎng)站、社區(qū)服務、手機終端等多渠道形成“一張網(wǎng)”和統(tǒng)一認證，后臺整合社會保障、健康醫(yī)療等多領(lǐng)域，通過跨部門、跨層級、跨區(qū)域，形成就近能辦、同城通辦、異地可辦的“一網(wǎng)通辦”。

 

　　從“三個一”服務模式發(fā)展到省級統(tǒng)籌、全國聯(lián)動的一體化體系，結(jié)合我對國務院辦公廳關(guān)于《“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”技術(shù)體系建設(shè)指南》的學習，其技術(shù)體系架構(gòu)包括兩大網(wǎng)絡(luò)、三級平臺、四大系統(tǒng)。一是兩大網(wǎng)絡(luò)。就是利用互聯(lián)網(wǎng)為社會公眾提供面對面的服務和政務數(shù)據(jù)開放，利用政務外網(wǎng)為政務部門提供“后臺協(xié)同辦理”和政務信息共享，兩網(wǎng)間實行邏輯隔離的安全防護。二是三級平臺。城市級平臺主要負責為社會公眾提供面對面的服務，以及所轄市縣的跨區(qū)域業(yè)務協(xié)同。省級平臺主要負責城市間的跨區(qū)域業(yè)務協(xié)同，如養(yǎng)老金跨區(qū)域轉(zhuǎn)移接續(xù)、異地醫(yī)療即時結(jié)算等，以及省級服務事項的辦理；有條件的省可以構(gòu)建包括所轄市縣的省級統(tǒng)一平臺直接為社會公眾提供面對面的服務。國家級平臺主要負責省與省之間的跨區(qū)域業(yè)務協(xié)同，以及中央部門服務事項的辦理。三是四大系統(tǒng)。指三級平臺架構(gòu)均包括四大系統(tǒng)：（1）基于互聯(lián)網(wǎng)的政務開放服務系統(tǒng)。其功能一：負責服務大廳、政府網(wǎng)站、社區(qū)服務、手機終端等多渠道的“一張網(wǎng)”系統(tǒng)；功能二：負責政務數(shù)據(jù)開放；功能三：負責政務服務辦理，包括統(tǒng)一認證、服務事項、電子證照等。（2）基于政務外網(wǎng)的政務共享協(xié)同系統(tǒng)。功能一：負責本級政務部門之間的政務信息資源共享；功能二：負責前臺受理事項的后臺協(xié)同辦理調(diào)度。（3）政務數(shù)據(jù)中心。功能一：負責基礎(chǔ)類、主題類、部門類政務信息資源的匯聚，實現(xiàn)與上下級服務平臺的數(shù)據(jù)接口；功能二：為政務開放服務系統(tǒng)提供統(tǒng)一認證服務目錄、服務事項、電子證照等的數(shù)據(jù)實時鏡像。（4）政務部門的服務事項辦理系統(tǒng)。功能一：通過服務平臺設(shè)置的部門前置系統(tǒng)，受理政務共享協(xié)同系統(tǒng)功能二下達的服務事項辦理調(diào)度指令，并將辦理結(jié)果返回政務共享協(xié)同系統(tǒng)功能二；功能二：按前置系統(tǒng)指令向部門業(yè)務系統(tǒng)傳遞事項辦理要求，并受理業(yè)務系統(tǒng)辦理結(jié)果。實施集中辦理服務事項的城市，該系統(tǒng)功能列入政務共享協(xié)同系統(tǒng)的功能。

 

 

　　周德銘：你說的“新舊政策”是指2014年國家發(fā)改委啟動信息惠民工程的46號文件、2016年國辦轉(zhuǎn)發(fā)的23號文件和最近國務院公布的55號文件，這不能理解為“新舊政策”。應當說，46號文件后，各地探索了很多創(chuàng)新做法和經(jīng)驗；對這些創(chuàng)新的總結(jié)和提煉，形成了23號文件提出的“三個一”服務模式；55號文件在此基礎(chǔ)上，又提出了省級統(tǒng)籌、全國聯(lián)動的一體化體系要求，這是實踐推動制度設(shè)計創(chuàng)新的結(jié)果，總體要求是一脈相承的。

 

　　23號文件發(fā)布至今已將近半年，可以說成效不少。無論是發(fā)展快的福建、廣州、佛山、上海和深圳等試點城市，還是其他試點城市，都在學習和落實23號文件精神。當然，由于“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”涉及當今政府多方面的改革，需要有一個逐步破解難題、逐步發(fā)展的過程。

 

　　今明兩年的工作重點，23號、55號文件已經(jīng)很明確了。我個人認為，今年試點城市的主要任務不要求全，要在學習和掌握文件精神基礎(chǔ)上，確定有條件、有基礎(chǔ)、覆蓋面廣、辦理頻度較高的試點服務事項，優(yōu)化服務事項流程，在構(gòu)建的“三個一”模式中跑起來，實現(xiàn)變“群眾跑腿”為“信息跑路”、變“群眾來回跑”為“部門協(xié)同辦”的實實在在的試點成效。2017年，一方面在試點城市推廣試點經(jīng)驗，擴展成果；另一方面，統(tǒng)籌構(gòu)建省級政務服務平臺，實現(xiàn)試點城市之間的跨層級、跨區(qū)域的“三個一”，為2020年省級統(tǒng)籌、全國聯(lián)動的一體化目標奠定重要基礎(chǔ)。