2002年8月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了在我國(guó)信息化發(fā)展史上具有歷史意義的中辦發(fā)[2002]17號(hào)文件《國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》，文件指出，要把電子政務(wù)建設(shè)作為今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)信息化工作的重點(diǎn)，政府先行，帶動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展信息化。
在各地區(qū)、各部門(mén)不斷探索和艱苦實(shí)踐的基礎(chǔ)上，2006年3月，國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組下發(fā)了國(guó)信[2006]2號(hào)文件《國(guó)家電子政務(wù)總體框架》。曾培炎副總理指出：該文件使我國(guó)從戰(zhàn)略高度明確電子政務(wù)發(fā)展的思路、目標(biāo)和重點(diǎn)，為“十一五”期間的電子政務(wù)建設(shè)打下了重要基礎(chǔ)，是國(guó)家電子政務(wù)的骨架?？梢院敛豢浯蟮卣摂?，對(duì)《國(guó)家電子政務(wù)總體框架》文件精神理解的程度和貫徹落實(shí)的力度將決定我國(guó)“十一五”期間電子政務(wù)建設(shè)的績(jī)效與成敗。深入思考，特別是從近五年來(lái)的教訓(xùn)和挫折中總結(jié)和汲取經(jīng)驗(yàn)，是深入領(lǐng)會(huì)和貫徹執(zhí)行《國(guó)家電子政務(wù)總體框架》文件精神的重要一環(huán)。
毋庸諱言， 17號(hào)文件所下達(dá)的一些建設(shè)任務(wù)沒(méi)有能夠按時(shí)完成，如電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)即是一例。是不是我們沒(méi)有條件完成文件所下達(dá)的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)任務(wù)？答案是否定的。早在2000年以前，原國(guó)家計(jì)委即建成了覆蓋全國(guó)副省級(jí)的“縱向網(wǎng)”并得到了很好的應(yīng)用；國(guó)務(wù)院辦公廳也成功地組建了覆蓋全國(guó)副省級(jí)地方政府和國(guó)務(wù)院各部門(mén)的“全國(guó)政府系統(tǒng)專網(wǎng)”并應(yīng)用至今；海關(guān)總署、公安部、新華社等部門(mén)則更早地建立了覆蓋全國(guó)、功能復(fù)雜的業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)。是什么原因使電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)步履維艱？有人簡(jiǎn)單地將原因歸結(jié)為管理體制問(wèn)題。除此之外，還有什么值得深入步履艱難思考的問(wèn)題嗎？辨析原因，找出對(duì)策，才可能在“十一五”期間的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中取得跨越式的進(jìn)展。因?yàn)?，五年?lái)的實(shí)踐已經(jīng)給予了充分的啟示。
一、網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)界定無(wú)法回避
17號(hào)文件下發(fā)后，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)立即引起廣泛爭(zhēng)議。爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是：“內(nèi)網(wǎng)”和“外網(wǎng)”如何界定和劃分？如何處理“內(nèi)網(wǎng)”在副省級(jí)政府網(wǎng)絡(luò)向下延伸時(shí)的“物理隔離”問(wèn)題。近五年的實(shí)踐反復(fù)證明，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的重要理念——“網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)界定”無(wú)法回避，避開(kāi)網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)去搞網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃和建設(shè)是行不通的。網(wǎng)絡(luò)具有性質(zhì)嗎？電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的性質(zhì)如何界定？由于17號(hào)文件在“內(nèi)網(wǎng)”和“外網(wǎng)”的描述上沒(méi)有明確的定義，即沒(méi)有明確說(shuō)明其本質(zhì)特征，才引發(fā)了長(zhǎng)期的爭(zhēng)論，造成了建設(shè)指導(dǎo)思想上的混亂。
在我國(guó)，信息系統(tǒng)被劃分為涉密信息系統(tǒng)與非涉密信息系統(tǒng)兩大類。這里的“涉密”是指涉及國(guó)家秘密，做出這一界定的是國(guó)家保密局。網(wǎng)絡(luò)是信息系統(tǒng)的重要組成部分，涉密信息系統(tǒng)當(dāng)然應(yīng)包括網(wǎng)絡(luò)。由于保守國(guó)家秘密的需要，國(guó)家保密局對(duì)涉密信息系統(tǒng)使用的網(wǎng)絡(luò)有明確的技術(shù)與管理要求，使其能夠在運(yùn)行中確保國(guó)家秘密。
在實(shí)際的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)中，政務(wù)和政務(wù)信息運(yùn)行其上。從信息安全保密的角度出發(fā)，毫無(wú)疑問(wèn)，是否涉及國(guó)家秘密是政務(wù)與信息最突出、最重要的標(biāo)志性和特征性的性質(zhì)。因此，電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)不可能回避該網(wǎng)絡(luò)上運(yùn)行的政務(wù)與信息是否涉及國(guó)家秘密這一重大原則問(wèn)題。網(wǎng)絡(luò)的性質(zhì)正是由運(yùn)行于其上的政務(wù)的性質(zhì)和政務(wù)信息的性質(zhì)決定的。政務(wù)和政務(wù)信息是否涉及國(guó)家秘密將決定支撐其運(yùn)行的網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)、建設(shè)理念、運(yùn)維模式與管理體制。
有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)必須按業(yè)務(wù)劃分，而不能按密級(jí)（即是否涉及國(guó)家秘密）來(lái)劃分。這種觀點(diǎn)看似有理，但五年來(lái)的實(shí)踐已經(jīng)充分證明其并不正確。首先，17號(hào)文件明確了跨黨委、人大、政府、政協(xié)等大系統(tǒng)的“內(nèi)網(wǎng)”建設(shè)任務(wù)，這些大系統(tǒng)各有各的業(yè)務(wù)，網(wǎng)絡(luò)必須按業(yè)務(wù)劃分豈不與此相悖？其二，事實(shí)是，建設(shè)和管理一個(gè)網(wǎng)絡(luò)從來(lái)就不是只為某種業(yè)務(wù)服務(wù)，而是為一定范圍內(nèi)的一批相同性質(zhì)的業(yè)務(wù)服務(wù)。除了按是否涉及國(guó)家秘密來(lái)界定這些業(yè)務(wù)外，還能有什么判定標(biāo)準(zhǔn)能夠簡(jiǎn)明清晰地決定它們是否運(yùn)行于同一個(gè)網(wǎng)絡(luò)上呢？其三，同種業(yè)務(wù)就能運(yùn)行在同一個(gè)網(wǎng)絡(luò)上嗎？很明顯，涉及國(guó)家秘密的與非涉及國(guó)家秘密的同種業(yè)務(wù)、信息是不可能運(yùn)行于同一網(wǎng)絡(luò)上的。因?yàn)椋巧婷苄畔⑾到y(tǒng)所在網(wǎng)絡(luò)可以與國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)邏輯聯(lián)接，而涉密信息系統(tǒng)的卻絕不可以，對(duì)此國(guó)家保密局早有明文規(guī)定。即使在涉密信息系統(tǒng)中，完全相同的業(yè)務(wù)也必須受到密級(jí)的制約。例如，絕密文檔與機(jī)密級(jí)（含）以下的文檔管理系統(tǒng)在管理要求上差異巨大。國(guó)家保密局對(duì)絕密信息系統(tǒng)出臺(tái)了明確的建設(shè)、運(yùn)行和管理標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、網(wǎng)線種類、交換機(jī)接口、網(wǎng)絡(luò)布線規(guī)范、服務(wù)器防電磁輻射及數(shù)據(jù)存儲(chǔ)方式、身份驗(yàn)證方法等都有著嚴(yán)格的、強(qiáng)制性的規(guī)定。國(guó)家密碼主管部門(mén)亦有相應(yīng)規(guī)定。因此，絕密信息系統(tǒng)不能運(yùn)行于只符合機(jī)密級(jí)系統(tǒng)運(yùn)行的網(wǎng)絡(luò)中。
總之，如果不按是否涉及國(guó)家秘密來(lái)界定網(wǎng)絡(luò)，我們建立的“內(nèi)網(wǎng)”、“業(yè)務(wù)網(wǎng)”、“核心網(wǎng)”、“骨干網(wǎng)”、“專網(wǎng)”、“外網(wǎng)”等林林總總、各具定義的網(wǎng)絡(luò)如何能夠弄得明白？如何得到有效整合？它們能夠回避運(yùn)行其上的政務(wù)與信息是按密級(jí)劃分，并有運(yùn)行環(huán)境要求這一鐵的事實(shí)嗎？它們能夠回避保守國(guó)家秘密這一重大原則問(wèn)題嗎？
更為重要的是，為了貫徹《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》，作為護(hù)法機(jī)關(guān)的國(guó)家保密局，其工作職能和制定的法律法規(guī)、工作制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等都是針對(duì)涉及國(guó)家秘密的各個(gè)政務(wù)領(lǐng)域。對(duì)政府信息化而言，國(guó)家保密局對(duì)“涉密信息系統(tǒng)”的建設(shè)、管理具有法定的監(jiān)管和指導(dǎo)職能，制定了一系列行政法規(guī)、工作制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。電子政務(wù)“內(nèi)網(wǎng)”沒(méi)有明確被界定為涉密信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，不但造成了國(guó)家保密局對(duì)這一覆蓋全國(guó)的跨大系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和管理職能被邊緣化和大大弱化，還使該網(wǎng)絡(luò)建設(shè)失去了從信息安全保密專業(yè)角度出發(fā)的戰(zhàn)略性、全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性和可持續(xù)性的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和管理。
讓我們?cè)O(shè)想一下，如果明確了“內(nèi)網(wǎng)”是涉及國(guó)家秘密的網(wǎng)絡(luò)，這項(xiàng)建設(shè)該是何等清晰明朗。對(duì)于涉及國(guó)家秘密的政務(wù)及信息，將其運(yùn)行在“內(nèi)網(wǎng)”上，各地區(qū)、各部門(mén)的“內(nèi)網(wǎng)”則按照國(guó)家保密局的要求建設(shè)和管理，按照共享的要求互聯(lián)互通，但必須與國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)實(shí)行“物理隔離”；對(duì)于非涉及國(guó)家秘密的政務(wù)與信息，就將其運(yùn)行在“外網(wǎng)”上，可按業(yè)務(wù)要求和信息（包括敏感信息）安全要求開(kāi)展建設(shè)和管理，按照共享的要求實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，且無(wú)需與國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)“物理隔離”，因?yàn)閲?guó)家沒(méi)有這樣的規(guī)定；對(duì)于弄不清政務(wù)與信息是否涉及國(guó)家秘密的，可以要求國(guó)家保密局予以甄別，再?zèng)Q定運(yùn)行于何種網(wǎng)絡(luò)之上；國(guó)家保密局將責(zé)無(wú)旁貸地從保守國(guó)家秘密的國(guó)家最高利益出發(fā)，履行對(duì)電子政務(wù)“內(nèi)網(wǎng)”建設(shè)的管理職責(zé)。
回避了網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)界定，不能不說(shuō)是“十五”期間電子政務(wù)“內(nèi)網(wǎng)”建設(shè)失去完成任務(wù)的機(jī)會(huì)的一個(gè)重要原因。
二、重視主管部門(mén)文件的行政作用與管理力度
按照17號(hào)文件的要求，中央電子政務(wù)“內(nèi)網(wǎng)”向下只建到副省級(jí)以上的地方政府，且要與這些政府及向下級(jí)政府的網(wǎng)絡(luò)實(shí)行“物理隔離”。文件下發(fā)后即引起爭(zhēng)議，因?yàn)椋@一要求既不符合多年來(lái)政府信息化建設(shè)的實(shí)踐，也極難于操作，且操作后的效果不佳。所幸的是，國(guó)家最高信息安全保密主管部門(mén)——中央保密委員會(huì)，在17號(hào)文件下發(fā)后的兩個(gè)月零四天即下發(fā)了中保委[2002]4號(hào)文件，明確規(guī)定：“在電子政務(wù)建設(shè)中，政務(wù)內(nèi)網(wǎng)要嚴(yán)格按照涉密信息網(wǎng)絡(luò)的要求建設(shè)和審批”。該文件明確了兩件事：一是中央電子政務(wù)“內(nèi)網(wǎng)”是涉密信息網(wǎng)絡(luò)，為其明確了性質(zhì)；二是“內(nèi)網(wǎng)”必須按照涉密信息網(wǎng)絡(luò)的要求建設(shè)和審批，明確了涉密管理的主管部門(mén)是國(guó)家保密局。這實(shí)質(zhì)上是國(guó)家信息安全保密主管部門(mén)針對(duì)17號(hào)文件做出的有關(guān)技術(shù)與管理方面的解釋和補(bǔ)充規(guī)定。
如果按照4號(hào)文件執(zhí)行，一切問(wèn)題都將迎刃而解。既然中央電子政務(wù)“內(nèi)網(wǎng)”的性質(zhì)已經(jīng)明確界定為涉密信息網(wǎng)絡(luò)，那么各副省級(jí)以上的地方政府向下建設(shè)的網(wǎng)絡(luò)只要也是涉密信息網(wǎng)絡(luò)，采用“邏輯隔離”互聯(lián)，并在全網(wǎng)范圍與國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)“物理隔離”，將完全符合國(guó)家保密局相關(guān)管理規(guī)定。極為重要的制度觀念是，在涉及信息安全、保密等問(wèn)題上，國(guó)家有關(guān)主管部門(mén)具有特定職能，其制定的相關(guān)文件和規(guī)定應(yīng)比行政文件乃至領(lǐng)導(dǎo)同志的指示、批示等具有更強(qiáng)的行政效力。令人遺憾的是，這一重要的制度理念沒(méi)有受到普遍重視，致使中央保密委員會(huì)[2002]4號(hào)文件沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。對(duì)中央17號(hào)文件，應(yīng)將其作為建設(shè)的指南，而不是教條。以高度的政治責(zé)任感，有所創(chuàng)新，有所突破，排除萬(wàn)難，完成17號(hào)文件下達(dá)的建設(shè)任務(wù)才是電子政務(wù)管理者應(yīng)盡的職責(zé)。
三、必須以應(yīng)用引導(dǎo)和制約網(wǎng)絡(luò)建設(shè)
《國(guó)家電子政務(wù)總體框架》指出：服務(wù)是宗旨，應(yīng)用是關(guān)鍵，信息資源開(kāi)發(fā)利用是主線，基礎(chǔ)設(shè)施是支撐等，指明了網(wǎng)絡(luò)的支撐作用。但通常的觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)先搞好網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃和建設(shè)，就像“要想富，先修路”那樣，要先搞好電子政務(wù)“統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)”建設(shè)，網(wǎng)絡(luò)常常被列為獨(dú)立的建設(shè)項(xiàng)目。五年來(lái)的實(shí)踐說(shuō)明，這種建設(shè)思路值得商榷。把網(wǎng)絡(luò)比成公路的類比并不科學(xué)。不爭(zhēng)的事實(shí)是，網(wǎng)絡(luò)上沒(méi)有應(yīng)用就不能說(shuō)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)成功，網(wǎng)絡(luò)的唯一作用是支撐應(yīng)用服務(wù)。因此，網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)和歸宿是對(duì)應(yīng)用的需求做出合理的、可行的、可靠的、可擴(kuò)展的支撐。
實(shí)踐證明，在電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中，以下兩點(diǎn)值得特別關(guān)注：
⒈網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃的實(shí)質(zhì)是政務(wù)應(yīng)用規(guī)劃
既然網(wǎng)絡(luò)唯一的作用是為應(yīng)用服務(wù)，則相關(guān)信息主管部門(mén)必須首先認(rèn)真負(fù)責(zé)地做出切實(shí)可行的政務(wù)應(yīng)用規(guī)劃，才能據(jù)此做出與之相適應(yīng)、能為其可靠服務(wù)并協(xié)同發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃。時(shí)下眾多網(wǎng)絡(luò)建設(shè)績(jī)效不理想，應(yīng)用不足是主要原因。
一是必須更加深刻地理解“電子政務(wù)”的“實(shí)質(zhì)是政務(wù)、電子是手段”這一重要理念。沒(méi)有對(duì)政務(wù)做出明確的電子化規(guī)劃，不能稱之為電子政務(wù)規(guī)劃。政務(wù)是具體的，每個(gè)政府機(jī)構(gòu)都有其特定職能和特定業(yè)務(wù)，忽視對(duì)具體政務(wù)做出盡可能詳盡的應(yīng)用規(guī)劃，往往使規(guī)劃失去針對(duì)性，似乎可以用到任何政府或機(jī)構(gòu)。在這種政務(wù)應(yīng)用需求不清的所謂“應(yīng)用規(guī)劃”（被稱為‘標(biāo)簽式’的應(yīng)用規(guī)劃）中，技術(shù)與產(chǎn)品成為主角，恰似企業(yè)的技術(shù)手冊(cè)或產(chǎn)品說(shuō)明書(shū)。由于缺乏明確、可操作的政務(wù)應(yīng)用目標(biāo)，很難切合政府機(jī)構(gòu)的實(shí)際，難免流于形式、難于實(shí)施，貽誤了寶貴的建設(shè)時(shí)機(jī)。
二是忽視政務(wù)應(yīng)用規(guī)劃必然導(dǎo)致建成的網(wǎng)絡(luò)因缺少應(yīng)用而無(wú)法發(fā)揮成效。事實(shí)上，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)比政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)要容易得多。建設(shè)基于工業(yè)產(chǎn)品的網(wǎng)絡(luò)主要是花錢的問(wèn)題，錢可以買來(lái)網(wǎng)絡(luò)；政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)則不然，沒(méi)有政府業(yè)務(wù)與信息技術(shù)的完美結(jié)合，得到實(shí)用的政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)是不可想象的，沒(méi)有真正被公務(wù)員接受和長(zhǎng)期使用，政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)就不能算是成功。政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)更多地是“用”出來(lái)的，是靠應(yīng)用驅(qū)動(dòng)和發(fā)展的。所以，只有將政務(wù)應(yīng)用規(guī)劃和建設(shè)放在首位，網(wǎng)絡(luò)才有建設(shè)、運(yùn)行的理由和價(jià)值，才有支撐的對(duì)象。
⒉政務(wù)應(yīng)用規(guī)劃應(yīng)當(dāng)作為網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃的制約條件
忽視政務(wù)應(yīng)用規(guī)劃的另一個(gè)問(wèn)題是，極易誘發(fā)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的盲目性。一旦在電子政務(wù)建設(shè)中沒(méi)有了明確的、真正準(zhǔn)備實(shí)施的政務(wù)應(yīng)用規(guī)劃，技術(shù)先進(jìn)性往往成為盲目追求的目標(biāo)，造成建設(shè)成本飚升與失控。由此引發(fā)兩大惡果，要么由于規(guī)劃的投資額巨大使政府財(cái)政難于支持，使原本可以開(kāi)展的建設(shè)大大延誤，甚至停滯；要么因?yàn)橥度刖拶Y建立的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用不足，績(jī)效不佳，既影響自身下一步發(fā)展，又成為失敗的樣板和反面教材，影響到周邊?？梢钥吹?，許多已經(jīng)建成的政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，技術(shù)先進(jìn)得甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了美國(guó)和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的政府網(wǎng)絡(luò)，但其上運(yùn)行的政務(wù)應(yīng)用卻少得可憐，這種情況著實(shí)令人汗顏。事實(shí)上，同時(shí)代技術(shù)的先進(jìn)性更多地體現(xiàn)在為滿足不同服務(wù)對(duì)象的特定需求上，而不是簡(jiǎn)單地體現(xiàn)在性能指標(biāo)上。我國(guó)建立的一些電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，甚至使用電信干線傳輸上使用的密集波分復(fù)用（DWDM）設(shè)備組網(wǎng)，帶寬超過(guò)2G，光交換甚至用到桌面系統(tǒng)。然而完備的視頻會(huì)議系統(tǒng)只需要不足1M的帶寬，ADSL所支持的“寬帶”接入已經(jīng)可以支持包括視頻在內(nèi)的大部分多媒體應(yīng)用?？梢?jiàn)，只有緊緊把握好政務(wù)應(yīng)用規(guī)劃，以滿足政務(wù)應(yīng)用需求為原則，我們才有可能高質(zhì)量、高效率、低成本地建設(shè)好電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加快國(guó)家電子政務(wù)進(jìn)程。
不能不說(shuō)，正是那些缺乏明確的政務(wù)應(yīng)用規(guī)劃，以技術(shù)驅(qū)動(dòng)，動(dòng)輒需要數(shù)億元、十?dāng)?shù)億元巨額投資，脫離實(shí)際需求的網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃方案，延誤了電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)進(jìn)程。
四、做好網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)
建立跨黨委、人大、政府、政協(xié)、高法、高檢等大系統(tǒng)的互聯(lián)互通、信息共享網(wǎng)絡(luò)是我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的明確目標(biāo)。實(shí)踐表明，開(kāi)展這項(xiàng)建設(shè)必須首先做出頂層設(shè)計(jì)。對(duì)于電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，重要的不是網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)和所采用的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與設(shè)備性能，而是技術(shù)與管理上的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，如接入的標(biāo)準(zhǔn)與運(yùn)行管理制度等。在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上，采用國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)是唯一的選擇。國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)不要求統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，也不限定組網(wǎng)設(shè)備。對(duì)各地方、各部門(mén)而言，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與設(shè)備應(yīng)以滿足應(yīng)用需求，具有普適性為基本原則。地域差異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、信息化發(fā)展階段將導(dǎo)致建設(shè)、使用和管理上的差異。這些都要求必須將實(shí)用性、可行性、可靠性和可管理性放在首位，而不是將技術(shù)的先進(jìn)性放在首位。所以，對(duì)電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，特別是跨大系統(tǒng)、跨部門(mén)的全國(guó)性的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，在技術(shù)細(xì)節(jié)、產(chǎn)品性能上做出規(guī)劃并不重要，不是頂層設(shè)計(jì)該做的工作。電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)頂層設(shè)計(jì)的首要任務(wù)是什么？實(shí)踐告訴我們是IP規(guī)劃。這是必須由負(fù)責(zé)組網(wǎng)的政府機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)各方，共同制定的最重要的頂層規(guī)劃，是國(guó)家電子政務(wù)最重要的頂層設(shè)計(jì)之一。IP規(guī)劃的水準(zhǔn)直接決定了共享網(wǎng)絡(luò)日后的發(fā)展前景。IP規(guī)劃是為了解決跨大系統(tǒng)、跨地方、跨部門(mén)的那些需要實(shí)現(xiàn)信息共享的設(shè)備在網(wǎng)絡(luò)中的地址的設(shè)定規(guī)則。據(jù)此方可實(shí)現(xiàn)這些設(shè)備的互聯(lián)互通和信息共享。如果國(guó)家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的IP規(guī)劃能夠早些出臺(tái)，遵照該規(guī)劃接入網(wǎng)絡(luò)——不論是局域網(wǎng)還是廣域網(wǎng)，亦不論網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)各異的各種設(shè)備，都將能夠自動(dòng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通；反之，就是接入同一局域網(wǎng)，也難于實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。更為重要的是，IP規(guī)劃的完成，意味著互聯(lián)互通接入規(guī)范的完成，加上政務(wù)應(yīng)用規(guī)劃、安全保密規(guī)定與管理規(guī)范等，網(wǎng)絡(luò)在理論上已經(jīng)建立。只要各大系統(tǒng)都有設(shè)備，哪怕是很少量的設(shè)備，據(jù)此實(shí)現(xiàn)了互聯(lián)互通，哪怕只有一項(xiàng)應(yīng)用投入實(shí)際運(yùn)行并被可靠地管理，即意味著該網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)建成。至于網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模和帶寬并不是網(wǎng)絡(luò)是否建成的標(biāo)志。網(wǎng)絡(luò)規(guī)模的擴(kuò)展和性能提升必須完全由應(yīng)用來(lái)確定，這只是網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展問(wèn)題。沒(méi)有做出電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)IP規(guī)劃，則意味著這項(xiàng)建設(shè)沒(méi)有邁出關(guān)鍵的第一步。
沒(méi)有將注意力鎖定在電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)最重要的頂層設(shè)計(jì)，即IP規(guī)劃上，是失去完成任務(wù)機(jī)會(huì)的另一個(gè)重要原因。
五、對(duì)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)管理模式的思辨
在電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中，建設(shè)和管理模式亦極為重要，它直接關(guān)乎投資規(guī)模、運(yùn)行成本和管理水平，關(guān)系到績(jī)效評(píng)估和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的成敗。通過(guò)對(duì)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)現(xiàn)狀仔細(xì)進(jìn)行分析，可以尋找出符合我國(guó)國(guó)情的科學(xué)合理的建設(shè)模式。
?、彪娮诱?wù)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)管理模式
縱觀這些年的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，可以看到大致如下的幾種建設(shè)模式：
——徹底自建式：這種建設(shè)模式，從挖溝埋光纜、自購(gòu)網(wǎng)絡(luò)設(shè)備到運(yùn)行和管理等全部由政府承擔(dān)。敷設(shè)了多少公里光纜，擁有幾百兆、幾千兆帶寬，常常作為建設(shè)成就加以宣傳。
——租用光纖式：也可稱為部分自建式，租用裸光纖是其主要特點(diǎn)。有兩種形式，一種是只租用裸光纖，網(wǎng)絡(luò)設(shè)備全部自購(gòu)自管；另一種則同時(shí)租用部分網(wǎng)絡(luò)設(shè)備。
——外包式：由政府外包給電信運(yùn)營(yíng)商組網(wǎng)和管理，通過(guò)付租金償付電信的組網(wǎng)投資，電信運(yùn)營(yíng)商進(jìn)駐政府機(jī)關(guān)辦公。這種方式的新發(fā)展是，政府機(jī)關(guān)內(nèi)的局域網(wǎng)也納入外包，由一家電信運(yùn)營(yíng)商負(fù)責(zé)，政府將包括電話在內(nèi)的所有電信費(fèi)用全部付給這家電信運(yùn)營(yíng)商。
——租用帶寬式：租用電信帶寬，自購(gòu)端接設(shè)備，自主網(wǎng)管，電信運(yùn)營(yíng)商提供基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。
第一種建設(shè)模式完全不可取，已經(jīng)銷聲匿跡。
第二種模式由于租用裸光纖，為發(fā)揮其性能，購(gòu)買或租用高性能、超高性能的網(wǎng)絡(luò)設(shè)備就不可避免，導(dǎo)致了網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的高成本。數(shù)千萬(wàn)元、上億元的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)屢見(jiàn)不鮮，應(yīng)用成效不理想是這類網(wǎng)絡(luò)的通病。但是，仔細(xì)分析就不難發(fā)現(xiàn)它還存在致命弱點(diǎn)，即缺少電信級(jí)的專業(yè)化管理和設(shè)備安全可靠運(yùn)行的環(huán)境。從理論上講，由非電信專業(yè)人員管理、按非電信標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的網(wǎng)絡(luò)，不可能長(zhǎng)期、穩(wěn)定地履行電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的職能，在突發(fā)事件和應(yīng)急管理中的風(fēng)險(xiǎn)更大。例如，租用光纖如何解決路由冗余問(wèn)題？即使租用多條裸光纖，仍不能說(shuō)達(dá)到了電信運(yùn)營(yíng)級(jí)的高可靠性標(biāo)準(zhǔn)。更不用說(shuō)必將進(jìn)一步加大行政成本。
第三種模式在網(wǎng)絡(luò)管理上沒(méi)有問(wèn)題，但往往要求電信運(yùn)營(yíng)商建立光纖高速網(wǎng)，仍沒(méi)有解決租用費(fèi)用高昂、成本過(guò)大的問(wèn)題。由于網(wǎng)管也由電信負(fù)責(zé)，存在信息安全管理，特別是存在著涉及國(guó)家秘密的信息安全管理是否符合政府管理制度的問(wèn)題。
第四種模式根據(jù)應(yīng)用需求租用網(wǎng)絡(luò)帶寬，自購(gòu)網(wǎng)絡(luò)設(shè)備與所租用的帶寬相符，使投資趨向合理。自主網(wǎng)管能夠保證信息安全管理符合政府管理制度要求?；A(chǔ)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)由電信運(yùn)營(yíng)商提供，確保了全網(wǎng)的專業(yè)化管理，滿足高可靠性、可用性要求。但這種模式的缺點(diǎn)是，當(dāng)應(yīng)用需求增加時(shí)，部分網(wǎng)絡(luò)設(shè)備需要升級(jí)，需要再投資和再培訓(xùn)，且各地的網(wǎng)管水平不平衡，不可能達(dá)到電信級(jí)專業(yè)化的管理水平。
?、沧罴央娮诱?wù)網(wǎng)絡(luò)建、管模式初探
結(jié)合第三種和第四種模式，可以看到存在“電信整體外包，按需租用帶寬，自主虛擬網(wǎng)管”的新型建設(shè)管理模式。電子政務(wù)是惠及全民的社會(huì)工程，國(guó)家電信基礎(chǔ)設(shè)施必然是電子政務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施。從這個(gè)意義上講，電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)就緒，新型建、管模式是：采用國(guó)際上IT服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)（ISO20000），由電信運(yùn)營(yíng)商整體外包電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，向政府提供滿足需要的、可靠的網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù)；政府只按所使用的網(wǎng)絡(luò)帶寬租用服務(wù)，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)接入設(shè)備，既可以采用單獨(dú)租用，也可以納入租用帶寬方式一并按月付費(fèi)；為了確保電子政務(wù)信息安全符合政府管理制度要求，政府建立虛擬網(wǎng)管，并與電信運(yùn)營(yíng)商協(xié)同共管。此模式的最大好處是，政府機(jī)構(gòu)不再購(gòu)買和管理網(wǎng)絡(luò)設(shè)備，而是購(gòu)買電信運(yùn)營(yíng)商提供的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。這將大大降低電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建、管的行政成本，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行成本亦完全與政務(wù)應(yīng)用聯(lián)系在一起，符合建設(shè)節(jié)約型政府和高效、低成本電子政務(wù)的要求；網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行管理完全符合電信級(jí)的專業(yè)化管理標(biāo)準(zhǔn)，與電子政務(wù)的需求相符；網(wǎng)絡(luò)管理符合政府信息管理制度的要求，能夠確保信息安全；政府將主要精力集中于服務(wù)體系、應(yīng)用系統(tǒng)及信息資源建設(shè)，可大大加速電子政務(wù)進(jìn)程。
可喜的是，在國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組和國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)勇于創(chuàng)新，正在不斷取得新的進(jìn)展。
六、樹(shù)立以管理創(chuàng)新和降低行政成本為核心理念的績(jī)效觀
溫家寶總理在2007年政府工作報(bào)告的第六部分：“加強(qiáng)政府自身改革和建設(shè)”中指出，要加快電子政務(wù)為政府轉(zhuǎn)變職能和改進(jìn)政府管理服務(wù)；同時(shí)也指出，行政機(jī)關(guān)存在鋪張浪費(fèi)，要努力降低行政成本等問(wèn)題。在電子政務(wù)建設(shè)中是否存在類似問(wèn)題值得探討。
出于觀念上、經(jīng)驗(yàn)上和管理體制及投資體制等方面的原因，強(qiáng)調(diào)技術(shù)先進(jìn)性，要達(dá)到“多少多少年不落后”等認(rèn)識(shí)，造成了不少投資巨大、應(yīng)用不多、績(jī)效很差的“豪華型”電子政務(wù)項(xiàng)目。按照信息領(lǐng)域人所共知的“摩爾定律”，時(shí)至今日，電子政務(wù)的投資門(mén)檻兒應(yīng)當(dāng)更低，更有利于電子政務(wù)的普及和發(fā)展。但數(shù)百萬(wàn)、數(shù)千萬(wàn)、甚至數(shù)十億元的電子政務(wù)項(xiàng)目仍屢見(jiàn)不鮮，反而影響、甚至阻礙了電子政務(wù)的健康發(fā)展。不少這類項(xiàng)目方案源于企業(yè)，甚至受到一些專家追捧，廣為流傳，大大增加了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。例如，以信息安全和可靠性為由，幾乎所有的電子政務(wù)應(yīng)用都被設(shè)計(jì)成“零故障”系統(tǒng)；幾乎所有的設(shè)備都采用“雙機(jī)熱備”，成了超“零故障”系統(tǒng)。但是，對(duì)于絕大多數(shù)政府機(jī)構(gòu)，既有雙休日，又有設(shè)備維護(hù)時(shí)間，何需“零故障”配置？當(dāng)前，企業(yè)級(jí)設(shè)備的可靠性已經(jīng)達(dá)到驚人程度。如國(guó)產(chǎn)華為全系列交換機(jī)產(chǎn)品的MTBF（平均無(wú)故障時(shí)間）普遍超過(guò)十年，單機(jī)+備件，最多增購(gòu)一臺(tái)備份機(jī)已可完全滿足政府機(jī)構(gòu)的要求。這種不計(jì)行政成本的建設(shè)大大降低了電子政務(wù)的績(jī)效。
轉(zhuǎn)變觀念很有必要。什么是電子政務(wù)績(jī)效？簡(jiǎn)言之就是效能與行政成本之比。電子政務(wù)的效能主要體現(xiàn)在政務(wù)應(yīng)用的成效、信息資源規(guī)模和利用率、人民群眾的滿意度、節(jié)約和降低的行政成本等，可量化為績(jī)效的分子；電子政務(wù)建設(shè)與管理中的人、財(cái)、物的投入，即電子政務(wù)建設(shè)和管理所付出的行政成本，可量化為分母，分母越大則績(jī)效越差。什么是先進(jìn)的電子政務(wù)？只有績(jī)效好的電子政務(wù)才是先進(jìn)的電子政務(wù)。“技術(shù)先進(jìn)”的電子政務(wù)并不意味著是先進(jìn)的電子政務(wù)。因?yàn)?，為達(dá)到“技術(shù)先進(jìn)”，往往需要增加行政成本，這就降低了績(jī)效?？?jī)效好的電子政務(wù)往往采用“適當(dāng)?shù)?rdquo;技術(shù)并通過(guò)集成創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)高效率、低成本的電子政務(wù)。電子政務(wù)的重要作用之一就是要降低行政成本，必須以降低行政成本作為電子政務(wù)建設(shè)的重要驅(qū)動(dòng)力。
因此，在電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中，應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：
?、?nbsp;對(duì)絕大多數(shù)政府機(jī)構(gòu)而言，網(wǎng)絡(luò)不宜作為游離于政務(wù)應(yīng)用之外的獨(dú)立建設(shè)項(xiàng)目。必須切實(shí)做好政務(wù)應(yīng)用規(guī)劃。政務(wù)應(yīng)用建設(shè)不但不能滯后于網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，而且必須超前，因?yàn)閼?yīng)用系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)周期比網(wǎng)絡(luò)建設(shè)周期要長(zhǎng)得多。這是提高網(wǎng)絡(luò)建設(shè)績(jī)效的重要一環(huán)。
?、?nbsp;在網(wǎng)絡(luò)的折舊期內(nèi)，沒(méi)有應(yīng)用的網(wǎng)絡(luò)就是失敗的網(wǎng)絡(luò)；應(yīng)用不足的網(wǎng)絡(luò)就是浪費(fèi)的網(wǎng)絡(luò)，超過(guò)應(yīng)用需求的網(wǎng)絡(luò)投入只能完全體現(xiàn)為績(jī)效的分母；只有滿足應(yīng)用要求，同時(shí)花錢最少的網(wǎng)絡(luò)才是最先進(jìn)的、高績(jī)效的網(wǎng)絡(luò)。因此，應(yīng)當(dāng)以網(wǎng)絡(luò)能夠支撐服務(wù)、應(yīng)用和信息資源開(kāi)發(fā)利用等《國(guó)家電子政務(wù)總體框架》中的重要部分為建設(shè)和管理的約束尺度，盡量減少在網(wǎng)絡(luò)上的不必要投入。
?、?nbsp;只有通過(guò)政府管理創(chuàng)新，才能帶來(lái)結(jié)構(gòu)性的提高行政效率和降低行政成本。樹(shù)立以管理創(chuàng)新和降低行政成本為核心理念的績(jī)效觀是“十一五”期間電子政務(wù)建設(shè)的迫切需要。深入探索符合電子政務(wù)“以人為本、惠及全民”這一宏大社會(huì)工程所要求的高績(jī)效的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、管理模式，在實(shí)踐中更好地支撐我國(guó)電子政務(wù)實(shí)現(xiàn)“提高行政效率，降低行政成本，改進(jìn)政府管理，方便人民群眾”的偉大目標(biāo)。
